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论非税收入的几个基本理论问题
  来源:财政部科学研究所  点击数:  时间:2012-09-06 11:33:48   作者:刘尚希 字体: 【    】 

  一、非税收入的历史演变

  (一)预算外资金。非税收入作为一种财政收入形式,早在新中国成立初期就已经存在,但以预算外资金的存在方式区别于预算资金。

  概括来讲,视为预算外资金的非税收入,主要经历了以下几个阶段:第一,1950-1957年,预算外资金初步形成。这与当时放权的尝试相联系。第二,1958-1977年,预算外资金“U”型发展。这与当时先放后收的体制变化联系在一起。第三,1978-1993年,预算外资金迅速膨胀。改革开放,对企业放权、对部门放权、对地方放权全面展开,各自掌控的预算外资金也快速扩大,分配无序化显现。为了加强预算外资金管理,进一步健全预算外资金的管理制度,1986年4月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》,明确界定了预算外资金概念、范畴,管理模式及使用原则。但其效果不明显,预算外资金仍然快速扩张,并由此带来了种种腐败问题。第四,1993年至今,预算外资金管理不断强化,逐步并最终全部纳入预算管理。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》,将83项行政收费项目纳入财政预算。1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》,逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条线”管理。2001年年底,国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理意见的通知》,从2002年起选择部分单位做深化“收支两条线”改革试点。此后,国家深化了以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革。2010年6月,根据全国人大有关要求,财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,决定从2011年1月1日起,将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。自此,预算外资金逐步退出历史舞台。

  (二)非税收入。非税收入是指一类财政收入,与税收收入这类传统收入形式并存。这个概念是在预算外资金管理过程中形成的,是对财政收入形式的一种新分类,揭示出预算外资金的实质内容。

  非税收入的形成经历了以下几个阶段:

  第一阶段,提出概念。我国最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)文件中,这是第一次提出并使用这个概念。其后,《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》也提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”。

  第二阶段,做出范围界定。2003年5月财政部、国家发改委会、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)第一次对“非税收入”范围做了界定,即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”这表明对非税收入的认识开始从预算外资金转向财政收入形式。

  第三阶段,以“非税收入”正式发文。2004年7月,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》,进一步明确政府非税收入管理包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等,并强调社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。这说明,非税收入作为一种财政收入形式正式登上我国的历史舞台。

  (三)从“三乱”到一种财政收入形式。各地方政府和部门都有强烈的财力动机,总是希望自己掌控的资金规模越大越好。除了尽力争取转移支付和财政拨款之外,在相当长一个时期内,各地方和部门还通过各种收费来扩大自身财力,乱增加收费项目、提高收费标准;乱罚款,甚至乱设关卡、乱找名目收费;乱集资、摊派等“三乱”现象屡禁不止,严重影响了正常的经济社会秩序。面对乱收费、乱罚款、乱摊派这种状况,曾经提出了“费改税”的治理思路。但这个思路也一度出现认识上的偏差,认为只有税是“好的”,不是税都是“坏的”,以至于有人提出,要取消所有的收费,以根治“三乱”。这显然是混淆了财政收入形式与财政收入管理中存在的问题,通过取消一种财政收入形式来解决该种财政收入管理中存在的问题,无疑是倒掉脏水时连小孩也一块倒掉了。

  在后来的实践中渐渐认识到,收费等非税收入本身并不等于“三乱”,是长期来对非税收入这种财政收入形式缺乏认识,从而导致管理失控所致。提出并使用政府非税收入概念,不只是深化了对财政收入形式分类的认识,更重要的是修正了我们长期以来仅从资金管理方式角度来观察财政运行的理财思想。非税收入的提出,使理财彻底跳出了预算内管理和预算外管理的框框,转而可以从收入取得方式的角度对政府财力结构进行新的分析,并探讨税收收入和非税收入)的经济社会关系、功能作用以及如何管理等一系列问题。应当说,非税收入的概念不是凭空产生的,是对我国当代财政实践的总结提炼,是对政府收入机制认识的深化,也是政府理财方式的进步。不言而喻,这也有助于从根本上消除公共分配领域的“三乱”现象。

  (四)作为一类财政收入,非税收入管理走向规范化。2001年4月,全国财政综合工作会议在浙江召开,时任财政部副部长楼继伟在会上就明确指出,当前预算外资金管理已经难以适应公共财政体制的要求,要创造条件,淡化预算外资金概念,实行全口径预算管理。自此,全国各地纷纷开始探索新形势下加强行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理的新途径,并积累了许多好的做法和经验。2004年7月,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),明确指出非税收入是政府财政收入的重要组成部分,加强非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求,并从明确范围、实施分类管理、完善分成管理政策、深化收缴管理改革、加强票据管理、强化预算管理、健全监督检查机制和加快法制建设步伐等方面对如何规范非税收入管理提出了明确要求,指明了进一步规范管理的方向,从而标志着非税收入走上规范化管理轨道。至去年,所有非税收入全部纳入预算管理,预算外资金变为历史,非税收入等于预算外的观念也一同成为历史的记忆。

  二、非税收入比重是否越低越好?

  (一)价值判断

  尽管当前对非税收入的认识有所提高,但依然有这样一种价值判断:税比非税好。正是基于这样一种价值判断,自然就产生了这样一种认识:非税收入越少越好。真理再往前迈一步,往往就变成了谬误。这种认识误区的形成也是有其特定历史背景的。

  1、特定背景。我国收费制度形成于80年代初,当时为促进社会事业和经济的发展,解决部门单位财政经费不足的问题,允许少数行政事业单位收费。当时收费项目不多,且大都纳入财政管理。但随着收费规模的不断扩大以及部门单位利益主体意识的不断强化,部门单位收费日见膨胀,没有收费权的单位想办法挤进收费行列,有收费权的则想办法扩大这种权力。随着各项事业的发展需要,财政经费越来越紧张,这也为各部门单位扩大收费提供充足的理由和借口。自己收钱,自己花,基本不受约束,收费的甜头激励部门单位进一步扩大收费。这种越收越想收的循环使收费成了脱缰的野马,一发不可收拾,形成了乱收费、多头收费、重复收费的混乱局面。费改税正是在这种情况下应运而生,从而也使人们不由自主地产生了一种误判,即收费挤占了税收,应该以税收取代收费。

  其实,非税收入和税收收入作为财政收入的两种不同形式,其职能作用不同,不能相互替代。从世界各国的财政实践来看,税收与非税收入都存在,其比重高低依各国国情及政府级次的不同而不同。

  2、收费=“三乱”,只有税收才是规范的。这是在上述背景下形成的一个基本判断。长期以来,在预算外资金收入不能由财政统管的大背景下,各部门单位都存在尽可能扩大自身财力的冲动,想法设法地扩大预算外资金范围。收费无序化同时伴随着乱罚款、乱摊派,使企业、个人额外负担沉重,民怨沸腾。在这种情况下,将收费本身等同于“三乱”也是可以理解的。

  比较而言,税收作为政府的主要收入形式,具有一套相对科学、严密的征收管理体系,且都纳入了预算管理,规范化程度较高。从税收这种收入形式所看到的相对规范,得出另一个判断:只有税收才是规范的。其实,这都只是看到了表面现象,或者说只是看到了管理层面的问题。从作为财政收入形式这个角度来看,税与非税同等重要,是不能相互替代的。收费之乱,是公共分配治乱,是收费管理之乱,其根源是政府财权过度分散,造成严重的财政管理缺失带来的。正因为如此,在清理各种收费基础上,对包括收费在内的非税收入进行规范管理,而不是简单地取消收费,是正确的选择。只要像管理税收一样管理非税收入,收费等非税收入之乱就可以得到根治。

  3、正确区分财政收入形式与财政管理形式,是消除误判的一个重要方面。过去长期形成了这样一种格局:收费等非税收入在预算外管理,而税收在预算内管理。这很容易产生联想,认为财政收入形式与财政管理形式似乎存在某种关联,并由此赋予了某种性质,非税是非规范的,税是规范的。这是混淆了财政收入形式与财政管理形式,两者是不同性质的两个问题。非税收入是政府的一种收入形式,与税收不是相互替代的关系,而是一种互补关系。预算外资金是相对于预算内资金而言的,是按照资金的管理方式对政府财政资金进行分类的结果。非税收入强调的是通过不同于税收的形式所取得的财政收入;预算外资金指的是没有纳入政府预算管理的这部分财政资金。因此,不能因收费等非税收入长期实行预算外管理而否定非税收入作为一种财政收入形式的存在价值。

  (二)实证判断

  从实证的角度来看,非税收入也并非越少越好。因为这与公共权力行使方式以及公共产权制度的存在密切相关。放弃非税收入,同时意味着放弃经济方式的规制权和所有者权利,如收费规制权、所有者收益权。非税收入是国家基本制度框架中规定的权利和权力的衍生物,不是凭空产生的。这与某一级政府或部门单位通过非法的自我赋权形成的非税收入不可混为一谈。

  1、非税收入是依据公共权力和公共产权取得的收入。

  根据取得收入的依据不同,公共收入可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。公共权力收入是依据国家的权力无偿取得的收入,包括税收收入、政府性基金、罚款和外国政府援助捐赠收入等,其基本特征是不存在经济交换;公共产权收入则是依据国家公共产权所有者身份而取得的收入,包括国有资源(资产)转让收益、国有资产经营收益、政府服务性收费和特许权收入等,其基本特征是存在经济交换关系。特许权收入之所以属于公共产权收入,是因为这里的特许权是指从公共产权中分解出来的使用权或经营权的授权或让渡,与公共权力相关,但不是公共权力的直接使用。公共产权是由法律来界定的,一旦界定,国家就应当享有公共产权的收益,这与享有物权的国有资产、国有资源性质是一致的。

  而在非税收入中,既有公共产权收入,也有公共权力收入,如行政性收费、罚款。之所以仍保留部分行政性收费,与政府规制有关,如排污收费,实质上就是一种规制性收费,是以规制某种行为为目的的。交通拥堵收费也与此类似。尽管规制功能有日渐由税收来承担的趋势,如环境税,但各有不同的适用条件,收费与收税将并行成为政府规制的手段。除了规制性收费,在市场经济条件下还有使用收费,这属于交换关系。按世界银行有关文件的说法,使用费是指“为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付”。使用费和税收的区别是明确的,即凡是公共部门可以通过市场提供的商品和服务就可以采用收费形式,否则就必须由税收来补偿。收取使用费有时比税收更为公平。

  而在公有制为主体的国家,公共产权收入应是政府非税收入的主要来源。这是国家所有权在经济上的实现。如果放弃所有权中的收益权,将会导致严重的社会不公平。

  2、现行公共收入机制是残缺不完整的。从现实来看,由于公共收入机制的缺陷,至少导致了两个方面的问题:第一,公共收入结构失衡,各种收入形式的增长不协调,对经济的扭曲性较大。这主要表现在税收收入的增长与非税收入的增长不协调,公共收入主要依赖税收收入。这一方面使宏观税负水平提高,容易对经济增长造成抑制效应,另一方面,本应取得的公共产权收入却没有取得,造成公共产权虚置和产权收入流失,导致分配不公。第二,公共产权收入流失严重。公共产权收入的流失包括两个方面:一是依据公共产权应取得的收入被放弃了;二是依据公共产权取得的收入没有按照市场规则行使,只具有象征意义,大部分流失了,或成为招商引资的补贴,或成为权钱交易的筹码;三是取得的公共产权收入分散在政府的各个部门和国企,成为利益小团体的福利来源,甚至进了少数人的腰包。宪法规定的全民所有的资源、资产,其收益却被少部分人享用。这是忽视非税收入所产生的最严重后果。

  三、非税收入存在的理论依据

  在现代社会,非税收入已经不是可有可无,而是与国家权力结构有内在联系的重要公共收入种类。

  (一)现代社会政府的双主体性。现代社会政府具有公共主体和经济主体双重性质。所谓公共主体,是指政府拥有公共权力,为防范和化解公共风险的需要,可以强制无偿地取得所需的收入,这主要表现为税收收入。这是任何社会共同体都具有的共同特征。出于规制目的收费,如罚款、排污收费、拥堵收费等,也是运用公共权力以经济方式防范和化解有害行为可能导致的公共风险。就其根源,公共风险是税收和行政性收费存在的深层原因。

  而政府作为经济主体,是指其拥有经济权利,能将其拥有的资源资产通过市场交易获得收入,其目的是更公平而有效地配置公共资源。如土地出让、矿产资源勘探权和开采权出让、资产转让、股权红利、利息收入、经营收益等等,还有针对特定公共服务的收费,如通行费、证照费等,这样就产生了非税收入。发债筹资也是广义的非税收入,但在狭义的非税收入中则不包含。将政府设定为经济主体是为了限制政府的公共权力,使其与其他经济主体平起平坐。任何国家的政府同时都是经济主体,是市场经济制度对国家权力加以约束的结果,也是防范化解公共风险的需要。无论是公有制为主体的国家,还是私有制为主体的国家,都是出于同样的目的,基于同样的原因,不同的只是历史条件的差异和实施方式。

  (二)市场条件下的风险分担。政府的使命是防范和化解公共风险,市场是分散风险的一种机制,政府同样可以利用市场这种机制来分散风险。假如取消非税收入,则会扩大风险;而有了非税收入这种收入形式,则有利于化解以下风险:

  一是公共服务的筹资风险。在公共化程度日益加大的社会,需要政府提供的公共服务规模在扩大。在历史上看来都是私人的事情,如养老、就业、看病、上学、住房以至于个人能力等等,现代社会都变成了政府的公共服务。社会基础设施和城市公共设施的提供,也都是政府的责任。这都是共同体社会的公共化程度不断扩大的结果。公共化程度加大了公共风险,政府需要更多的财力。从世界史来看,国家的财政收入规模近一百年来都是扩大的,无一例外。为了化解公共风险,却引发了另一种风险:政府筹资风险。这种风险在有的国家变成了危机。加税,成为现代社会政府的巨大风险,有的甚至因此而垮台。从未来趋势看,非税将成为政府未来筹资的另一种选择。使用者付费,将是市场经济条件下一个重要的筹资选择。对于拥有巨大公共资源的我国来说,扩大非税有很大的空间,这是许多国家化解筹资风险不具有的优势。

  二是公共资源的效率损失风险。我国的基本经济制度决定了我国的大量生产要素属于国家所有。但只要走向市场经济,国有的生产要素也必须以市场方式来配置,也就是通过市场交易来完成转让、流动和重组。而在这个交易过程中,将会带来大量的非税收入。国有生产要素通过交易形成的价格,有利于优化配置资源。如果放弃这种非税收入,或非税收入不以市场交易方式形成,则会导致国有生产要素价格信号失真,势必带来巨大效率损失,而且会导致巨大资源环境风险。

  三是公共资源的公平损害风险。全民所有的资源、资产,其产生的收益,即非税收入,应当通过预算安排实现全民共享。但实际的情况远非如此,被少数人占有和享用了,损害了社会公平。少数人的暴富,与国家非税收入的流失有密切的关系。在一定意义上,这是忽视非税收入所导致的后果。要扭转这种状况,不要强化既有非税收入的预算管理,更要重新认识非税收入的来源,从国家经济权利实现的高度来强化非税收入的源泉管理。

  从上述三个方面来看,非税收入不仅仅是一种公共收入形式,而且也是一种化解公共风险的制度安排。

  四、社会产权结构与非税收入

  非税收入的产生与社会产权结构存在内在的逻辑关联,因为非税收入的很大部分源自于公共产权。一般地说,以公共产权为主的社会产权结构,产生非税收入来源较多;以私人产权为主的社会产权结构,产生非税收入来源较少。一个国家的公共收入中税收与非税所占比重,不是取决于政府的偏好,而是决定于一个国家的社会产权结构。

  (一)社会产权结构。我国是一个公共资源和公有经济占有很大比重的发展中国家,从整个社会的产权结构来看,公共产权相对于私人产权仍居于主导地位。尽管在经济成分上,国有经济的GDP比重在不断下降;在创造的社会财富中,私人占有的份额也在不断地提高,但从包括环境和自然资源的广义社会财富来看,私人产权并不居于支配地位。这意味着,在市场化进程中公共产权仍具有决定性的影响。当资源和能源对经济发展的约束性越来越明显的时候,公共产权的这种影响力就越发显著地表现出来。当隶属于公共产权的各种形式的公共资源进入市场的过程中,能否实现公正与平等,从根本上决定了初次分配的合理性和正当性,进而决定了分配结果的公平性。“分配不公”之所以被社会各界广泛关注,实际上与公共产权没有得到有效维护有内在的关联性。各种暴利的形成都离不开对公共资源的侵占和掠夺,如地产富翁、煤矿富翁以及靠资本运作起家的富翁,直接或间接地都是以公共产权收益的流失为基础的。

  (二)公共产权的形成。新中国成立伊始,没收官僚资本为国家所有,形成了初步的公共产权。制定宪法,规定土地、矿山、河流、森林等等为国家所有,形成了公共产权的基础。随着对资本主义工商业的社会主义改造,即国有化运动,大量私营企业通过赎买等政策实现了国有化,社会主义公有制经济得以确立,以公共产权为基础的社会结构也由此形成。

  随着公有化程度越来越高,财政的基础也渐渐立基于公有制之上,变化为公有制财政,而且主要是在全民所有制范围之内。财政取之于国有企业和集体企业,用之于主要是国有企业、国家建设项目。计划经济下的财政推动了国家工业化进程,同时也形成了大量的公共产权——分布于各个行业的庞大经营性国有资产和非经营性国有资产。改革开放之后,集体企业和国有企业大量改造转制,私营企业也大量发展,私人产权扩大,但公共产权的主体地位依然保持,尤其是在资源要素方面,如土地、矿藏等,公共产权的属性并未因改革开放而改变。

  (三)公共产权收益。公共产权一旦进入市场,就会产生各种产权收益。如土地和矿藏的使用权、开采权出让、资产出租出让、资产经营、股权持有或转让、债权持有或转让、利息等,任何与公共产权相联系的交易都会产生公共产权收益。界定产权,实质是界定收益权。无收益权的产权是无意义的。公共产权也是如此,按照市场规则进入市场,获取公共产权收益,是公共产权实现的标志。否则,公共产权就是名存实亡。按照“生产条件的分配决定生产成果的分配”这个原理,公共产权及其收益有利于遏制分配差距扩大,可促进共同富裕。就此而言,公共产权收益与社会主义的经济本质有内在联系。

  作为政府非税收入的重要组成部分,公共产权制度不健全,公共产权收益制度也不完善,是我国政府公共收入管理的薄弱环节,尤其在当前我国税制改革面临简并和减负的情况下,公共产权收益是公共收入的重要增长点,如何健全公共产权收益制度,应成为各级政府和财政部门非税收入管理的重心。公共产权收益的流失,不只是非税收入的流失,而是公有制的空心化,潜在的风险是巨大的。

  五、非税收入管理

  (一)法定主义原则。非税收入的征收依据、程序、标准以及资金管理和使用,等等,都应遵循法定原则。尽快建立健全政府非税收入管理的法律体系,是强化非税收入管理的基本前提。应尽快研究出台《公共机构收费许可法》、《公共产权收入法》、《国家非税收入征管法》等法律,以明确各个责任主体的权利义务关系,避免重蹈“三乱”覆辙。在国家法律没有出台的情况下,地方可因地制宜颁布《非税收入管理条例》,根据非税收入的不同项目制定具体征收管理办法。同时,按照政府非税收入管理改革的要求,修订和完善我国现行的预算管理法规。

  (二)统一管理原则。当前非税收入管理权依然分散在政府的各个部门,虽然非税收入的收入、支出流程纳入了财政管理视野,但如何收、如何用的权限主要在政府的各个部门,财政主要在统计、票据、账户管理方面发挥作用。非税权应当与税权一样,实行集中统一。在具体征收方面,可以分类、分权管理,但在项目、标准、程序等方面应集中到财政部门,不宜分散。从政府非税收入管理模式的现状来看,在适当分权、分级分类管理的基础上,应逐步集中管理权,强化财政对非税收入征收与使用的决策与监督,使肢解的财政职能重新回归统一。政府非税收入与使用全部纳入预算管理,实现政府非税收入使用管理从“双规”变“单轨”。财政部门应通过收入预算监督非税收入征收,通过支出预算监控非税收入的使用,从而将政府非税收入的取得与资金使用完全纳入财政管理体系之中,彻底实现政府所有收支的集中统一管理。

  (三)风险最小化原则。这是非税收入管理应遵循的一条基本原则。管理在本质上是风险的管理。非税收入管理要从风险着眼,以风险思维来考虑非税收入管理制度的改革创新,以公共风险的大小来衡量非税收入管理的成效。非税收入管理到位,可以化解诸多风险,如前面提到的筹资风险、效率损失风险、公平损害风险,否则就会引发这些风险。因此,非税收入管理改革的设计就不能就事论事,仅仅从非税收入本身出发,而是应从相关联的各种公共风险来考虑。当前非税收入管理制度之所以残缺不全,一个重要原因是缺乏风险导向的思维,以至于对非税收入大量流失所导致的风险视而不见。

  风险的防范和化解依赖于管理制度。而管理制度残缺,存在漏洞,显然就会释放风险,加大风险,并使风险产生变异。进行风险评估,是发现制度漏洞的有效方法。现在是对非税收入管理制度进行风险评估的时候了。只有这样,非税收入作为一种化解公共风险的制度安排才会发挥作用,才不会起相反作用——放大公共风险。

[稿源:财政部科学研究所]
[作者:刘尚希]
[编辑:hnfs]
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