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改革完善政府非税收入管理
  来源:财政研究  点击数:  时间:2013-09-22 09:37:12   作者:欧文汉 字体: 【    】 

  政府非税收入(以下简称非税收入)是政府财政收入的重要组成部分。近年来,各级财政部门积极探索非税收入管理模式,不断完善政策体系,改进征管制度,扎实推动非税收入科学化、规范化管理,取得了明显成效。但由于体制机制等原因,非税收入管理和运行中仍存在一些突出矛盾和问题,与加快推进政府职能转变和健全公共财政体制的要求有较大差距。为此,必须深化非税收入管理改革,完善政策措施,加强法制建设,逐步建立科学、规范、高效的非税收入管理体制和运行机制。

  一、非税收入的理论依据和基本特征

  除税收和政府债务收入以外的财政收入统称非税收入,包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。作为与税收并存的财政分配工具,非税收入同样具有弥补市场缺陷、提供公共产品、调节经济运行等作用。政府之所以收取非税收入,主要基于以下理论依据。

  (一)准公共物品的存在。在市场经济条件下,政府承担的资源配置职能主要涉及两种公共物品供给,即纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具有消费的非竞争性和非排他性特征,消费边际成本为零,由于无法将不缴费者排除在纯公共物品消费之外,政府只能通过普遍征税方式弥补其供给成本。准公共物品介于纯公共物品与私人物品之间,既具有消费的局部公共性或外部性,难以由市场提供;又具有消费的竞争性和排他性,消费边际成本不为零,向特定消费者收费具备可行性,政府可以通过收费方式弥补其供给成本。

  (二)受益公平的要求。政府筹集收入通常遵循两项原则,即支付能力原则和受益公平原则。支付能力原则是按照人们的支付能力分配负担,支付能力大者多负担,小者少负担,无支付能力者不负担。受益公平原则是根据人们从政府提供公共物品的受益程度来分配负担,受益多者多负担,少者少负担,没有受益者不负担。税收通常采取支付能力原则征收。收费等非税收入则根据付费者所享受的服务收取,负担与受益相对称,体现受益公平原则。同时,人们根据自己的需求和意愿采取付费方式选择公共物品,显示自己的偏好,使政府提供的公共物品与居民偏好保持一致,可以优化资源配置。

  (三)提高效率的要求。准公共物品的消费具有竞争性和排他性特征,当消费者达到一定临界规模后,会产生“过度使用”和“拥挤效应”。采取收费等非税收入方式,可以将“搭便车”者排斥在外,避免产生过度需求和消费,降低拥挤成本,提高公共物品的供给效率,满足公众差异化需求。

  (四)负外部性的存在。采取收费等非税收入方式可以较好地矫正私人物品的负外部效应问题。比如,企业对周围环境造成污染而没有采取治理措施,使该企业的私人边际成本低于社会边际成本,获取额外利润。政府通过向企业征收排污费,并将收费标准确定在企业获取的额外利润水平之上,可以使负外部成本内部化,迫使企业承担治理污染的责任,从而限制负外部性行为。

  与税收相比,非税收入具有一些不同的特征。

  (一)非税收入的取得依据相对复杂。政府征税的依据单一,即凭借政府行政权力。政府取得非税收入的依据则相对复杂,概括起来主要有三种,即政府行政权、财产所有权和政府信誉。具体讲,行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和主管部门集中收入是利用行政权力征收的,具有强制性;国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入、政府财政资金产生的利息收入是利用国家资源和国有资产所有权取得的,体现了国家作为所有者或出资人的权益;彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入是依托政府信誉募集的,遵循自愿原则。

  (二)非税收入是税收的补充形式。税收与非税收入都是政府参与国民收入分配取得的财政收入。税收主要满足政府提供普遍公共服务的需要,是财政收入的基本来源。非税收入主要满足政府提供特定公共服务的需要,具有分散性、专项性特点,只能作为税收的必要补充。

  (三)非税收入占地方财政收入的比重较高。中央政府提供的公共物品大部分属于纯公共物品范畴,筹资渠道主要是税收,非税收入在中央财政收入中所占比重较低。地方政府提供的公共物品涉及居民的日常生活,存在特定受益者,许多属于准公共物品范畴,采取收费等非税收入方式更有利于提高公共物品配置效率。因此,地方政府较多采取非税收入方式组织收入。随着政府级次降低,非税收入占本级财政收入的比重相应提高。

  (四)非税收入通常实行专款专用。税收遵循普遍征收、普遍服务的原则,通常由政府统筹安排使用。非税收入遵循受益公平、成本补偿原则,缴费与享受公共服务具有较强关联度,非税收入通常用于弥补政府提供特定公共服务的成本支出,实行专款专用。

  二、发达国家非税收入管理经验

  美国、加拿大、澳大利亚和欧盟一些国家非税收入来源主要有:从国有企业取得的利润、分红及股权收益、国有企业私有化收入、国有资产租赁和出售收入、公共物品或劳务销售收入、政府投资收益、国家资源收入、酒类和博彩等专营收入、政府收费、罚款收入、政府利息收入等。其中,政府收费主要分两类:一类是特许权、执照和许可证收费,包括机动车驾驶执照费、机动车登记注册费、船舶和飞机执照费、酒类制造和销售许可费、药品注册登记费、商标和专利权费、护照费、签证费、结婚登记费、钓鱼证费、拥有宠物许可费等;另一类是公共服务收费,包括水费、污水垃圾收集和处理费、公共交通收费、停车收费、道路和桥梁通行费、公园收费、码头使用费、医疗收费、健康娱乐设施收费等。

  发达国家对非税收入管理积累了许多经验,建立了一套比较完善的管理制度。

  (一)依据法律规定,实行分级管理。政府收取非税收入,无论是设立项目还是制定标准,都通过立法来确定,严格履行立法程序。立法层次一般集中在联邦(中央)和州(省)两级,由政府提出预案,经议会批准后以法律形式颁布实施。地方在州(省)法令授权范围内管理本级非税收入。

  (二)设立程序公开透明,实行听证协商制度。在设立非税收入时,必须全面、细致地公开信息,政府部门和议会认真听取相关利益方意见。一是以适当方式通知相关利益方,给予其反馈意见的机会;二是就设立非税收入中涉及的具体问题与相关利益方进行磋商;三是设立答辩程序,阐明对相关利益方提出意见的吸收程度及原因。未履行上述程序,不得设立非税收入。

  (三)政府集中统管收支,纳入财政预算管理。非税收入必须上缴国库,纳入预算管理。比如,加拿大《财政管理法》规定,联邦政府收费必须统一缴存到国库部的“综合收入基金”帐户中,由政府统一安排使用,相关收费部门和机构的开支,必须列入部门或单位预算,并事先获得国库部和国会批准。

  (四)建立收支审查制度,接受公众监督。政府部门和机构实施非税收入政策过程中,要按照相关程序,接受立法机关和社会公众监督。一是通过媒体公布相关政策的具体内容;二是设立联络点,听取相关利益方的意见;三是每年向议会报告政府财政收支预算时,须包括非税收入政策及收支的具体内容;四是收费部门和机构的年度预算报告中须详细反映非税收入收支情况。

  三、近年来我国非税收入管理取得明显成效

  近年来,各级财政部门加大改革力度,完善政策措施,健全管理制度,积极推动非税收入规范化管理。

  (一)清理收费基金项目,切实减轻企业和居民负担。2008年以来,财政部加大收费基金的清理力度,累计取消、停征和减免465项行政事业性收费和7项政府性基金,每年可减轻企业和居民负担约2000多亿元,支持了企业发展,进一步理顺了政府收入分配关系。主要措施包括:2008年,在全国统一停征工商“两费”,每年可减轻个体私营者负担170亿元。2009年,在全国统一取消和停征100项行政事业性收费,涉及金额约190亿元。实施成品油税费改革,取消公路养路费等6项涉及交通和车辆的收费,涉及金额约1300亿元。2011年,在全国取消31项涉企收费和20项社团收费,每年可减轻企业和社会负担约70亿元。2012年,对小型微型企业免收管理类、登记类、证照类收费,取消253项各省(区、市)设立的涉企收费,并对出入境货物免收一个季度的出入境检验检疫费,可减轻企业和社会负担约185亿元。2013年,取消和免征30项中央和省级设立的行政事业性收费,涉及金额约105亿元。同时,各省(区、市)财政部门对本地区出台的收费进行了全面清理,取消了一大批不合法、不合理的收费项目。目前,各级政府部门依法收费的意识明显增强,乱收费明显减少,企业收费负担明显减轻,分配关系得到有效规范。

  (二)积极发挥非税收入政策作用,大力促进重大基础设施建设和社会事业发展。建立全国统一的大中型水库移民后期扶持基金政策体系,为全国3000多万库区移民提供长达20年的基本生活保障,促进了社会稳定。完善教育费附加、地方教育附加征收政策,拓宽财政性教育经费筹集渠道,为实现财政教育支出占GDP4%的法定目标提供了更加稳定的资金保障。建立国家重大水利工程建设基金和南水北调工程基金,并完善水利建设基金筹集使用政策,有力地支持了南水北调工程建设顺利实施,加快了水利建设步伐和水库库区经济社会发展。建立可再生能源发展基金、废弃电器电子产品处理基金和油污损害赔偿基金,促进了新能源开发利用、节能减排和环境保护。完善港口建设费、民航发展基金等征收使用政策,促进了港口、机场等基础设施建设。这些政策的建立和实施,为落实积极财政政策、推动科学发展发挥了重要作用。

  (三)完善国有资源(资产)有偿使用制度,促进资源节约和有效利用。各级财政部门建立健全矿产、土地、海域、水、无线电频率资源等有偿使用制度。对新老煤矿探矿权、采矿权一律收取探矿权、采矿权价款。全面实行土地使用权出让招标、拍卖、挂牌制度,完善土地出让收入征管机制,将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算管理,严格按规定安排各项土地出让支出,加大用于民生工程建设的力度。进一步提高新增建设用地土地有偿使用费的征收标准。在全国范围统一海域使用金征收政策。全面开征水资源费,确定了各区域“十二五”末地表水、地下水水资源费平均最低征收标准。对第三代公众通信网络征收无线电频率占用费,支持无线电基础设施建设。加强国有资产有偿使用收入管理。财政部印发《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理办法》,将行政事业单位国有资产出租、出售、出让、转让、变卖等取得的收入上缴同级财政,纳入部门预算统筹安排,从制度上规范了行政事业单位国有资产处置和出租出借收入管理。地方财政部门加快建立健全国有资源(资产)有偿使用制度,如海南、山东、湖南等省印发国有资源(资产)有偿使用收入管理办法,明确了国有资源(资产)有偿使用收入范围和管理政策。上述措施,促进了国有资源有效开发利用和国有资产合理配置。

  (四)将非税收入全部纳入预算管理,提高财政预算的统一性和完整性。按照全国人大和国务院的要求,从2011年起将非税收入全部纳入预算管理,彻底取消了预算外资金。同时,根据非税收入的不同性质采取有区别的预算管理方式,将属于一般预算收入性质的行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入等纳入公共财政预算管理,与税收收入一起统筹安排使用;将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金、专项收入等纳入政府性基金预算管理,用于支持特定基础设施建设和社会事业发展;将国有资本经营收入纳入国有资本经营预算管理,用于支持国有经济结构调整和国有企业改革发展等支出。目前,已初步构建起由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成并有机衔接的政府预算体系,提高了财政预算的统一性和完整性。

  (五)完善政府性基金和国有资本经营预算管理,增强预算的规范性和透明度。从2010年起,在编制中央基金预算的基础上,编制全国和地方基金预算,更全面地反映基金收支总量、结构和管理活动;规范编制程序,按照“两上、两下”的程序编制中央基金预算,工作环节、内容、时限和职责分工进一步明确,确保了基金预算编制、调整、执行和监督工作有序进行;细化编制内容,中央基金预算支出全部编报到“项”级科目,并落实具体事项;加强执行管理,全面实施了基金预算指标管理,国库部门依据预算指标拨付资金,保证预算按批准的项目、科目和数额执行;向社会公开基金预算,公开内容已细化到“项”级科目,增强了预算透明度。同时,稳步推进国有资本经营预算管理,扩大中央国有资本经营预算试点范围并完善收支政策,2010年开始向全国人大报送中央国有资本经营预算,并积极推动地方国有资本经营预算编制工作。

  (六)全面推进非税收入收缴管理改革,建立规范稳定的收缴运行机制。非税收入收缴改革取得重大进展。建立了新的收缴银行账户体系,规范收缴程序,明确缴款凭证和收款收据合一的《非税收入一般缴款书》,并依托收缴管理系统,实现了非税收入收缴信息及时、完整和准确。目前,中央本级有经常性非税收入的部门、35个财政专员办以及31个省(区、市)本级、313个地市、2400多个县的32万个执收单位都实施了非税收入收缴改革,对提高资金运行效率,确保非税收入应收尽收,促进财政收入稳定增长提供了有力保障。

  (七)加强法规建设,逐步构建非税收入制度体系。国务院颁布了《彩票管理条例》,财政部印发了《政府性基金管理暂行办法》、《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》、《财政票据管理办法》等非税收入管理法规制度。地方非税收入立法和制度建设也进展明显,湖南、云南、广西、内蒙古、甘肃、青海、浙江等省(区)先后出台非税收入管理条例,陕西、湖北、吉林、辽宁等省份出台了非税收入管理办法,云南等省份出台了财政票据管理办法,为依法加强非税收入管理奠定了基础。

  当前,我国非税收入管理也存在一些体制、机制问题,主要是:非税收入规模偏大,与税收比例关系不尽合理;非税收入管理政出多门,削弱了财政统筹调控能力;违规收费和设立基金问题仍然存在,破坏了收费基金制度的规范性和统一性;国有资源有偿使用制度和生态环境补偿机制不健全,国有资本经营收益共享机制尚未建立;法律依据缺失,非税收入管理缺乏权威性和约束力等。为此,必须通过深化改革,完善法规制度,努力加以解决。

  四、深化非税收入管理改革的思路

  十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,要建立健全非税收入管理制度。按照这项要求,应当进一步推进非税收入管理改革,明确方向、科学设计、分类实施,加快完善与公共财政体系相适应的非税收入管理制度。

  (一)全面清理规范行政事业性收费和政府性基金。行政事业性收费是对政府提供准公共物品的合理补偿,在一定程度上体现了公平和效率的统一。从市场经济国家通行做法以及建立健全我国公共财政制度的要求看,行政事业性收费作为税收收入的必要补充应长期存在。但一些地方和部门仍存在不合法、不合理的收费项目,应当加大清理力度。政府性基金可以为特定公共事业发展提供稳定的资金来源。当前,我国处于工业化、城镇化深入发展阶段,水利、交通、城市发展等基础设施建设任务十分繁重,教育、移民、残疾人保障、新能源等需要加大支持力度,有必要保留适当的政府性基金,促进相关领域基础设施建设和事业发展。但应当看到,政府性基金是我国政府在财力不足情况下采取的一种临时性筹资措施,随着公共财政制度不断完善,财政保障能力进一步提高,应当对基金加以限制并逐步减少。按照上述要求,采取取消、整合、改税、转经营等措施,全面清理规范收费基金。

  坚决取消不合法、不合理的收费基金。对各地区和部门违规设立的收费基金项目,一律予以取消。取消政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费。取消政策效用不明显、不适应公共财政制度要求的政府性基金。结合不动产登记职责整合,合并在不同部门分别设立的房屋所有权登记费、土地登记费、林权登记费等收费项目。结合铁路政企分开改革,将铁路建设基金并入铁路运价,不再作为政府性基金管理。

  结合税制改革,取消相关领域收费基金。结合推进资源税改革,取消涉及矿产资源的矿产资源补偿费、价格调节基金等;结合开征环境保护税,取消在有关污染物排放环节征收的排污费;结合推行房产税改革,使房产税成为地方政府稳定的收入来源,相应取消用于城市维护建设的城市基础设施配套费等。

  将部分收费转为经营性收费。随着政府职能转变,以及分类推进事业单位改革,一些原由政府部门和事业单位负责管理的事务,逐步转由从事经营服务活动的市场中介服务组织承担,相关收费转为经营性收费,并对其依法征税。

  对保留的收费基金实行规范化管理。继续保留政府实施特定管理和服务的收费,维护国家主权、符合国际惯例或对等原则的收费,带有惩罚性质和资源类收费等。为支持特定公共事业发展设立的政府性基金,可在一定时期内继续征收。对保留的收费基金,全面公布项目名称、征收依据、征收方式、范围和标准,提高透明度。

  (二)加快建立健全国有资源(资产)有偿使用制度。我国土地、海域、矿产、水、森林、无线电频率等资源属于国家所有,国有资产和国有企业规模比较大,在国有资源开发利用、国有资产有偿使用和国有企业经营过程中,政府作为所有者或出资人代表,必然获得与其所有者权益相适应的收入,这些收入是非税收入的主体。目前,国有资源(资产)有偿使用制度不够健全,市场化配置程度不高,一些国有资源(资产)被无偿或低价占有和使用,价值未得到合理体现,收益分配机制仍不规范。必须加快建立健全国有资源(资产)有偿使用制度,建立公开公平公正的出让机制,使资源(资产)价值得到合理补偿,维护国家所有者权益。具体措施包括:

  拓宽有偿使用范围。对以经济功能和市场效益为主要目标的国有资源(资产)开发和利用,包括土地、海域、矿产、水、森林、风景名胜、无线电频率以及城市市政公用设施和公共空间等国有有形或无形资源(资产)的开发权、使用权、勘查权、开采权、特许经营权、冠名权、广告权等出让,在符合国家规划和不破坏生态环境的前提下,都应逐步推行有偿使用制度。

  健全市场化配置机制。结合行政审批制度改革,加快国有资源(资产)配置市场化改革步伐,提高资源(资产)配置效率。在国家宏观调控下,对各类国有资源(资产)相关权益采取公开竞争方式有偿出让,促进资源(资产)权益有序流动和公平交易。

  规范发展交易市场。按照“政府引导、市场交易、规范运作、统一监管”的要求,建立国有资源(资产)交易市场运作体系,构建统一、开放、透明的资源(资产)交易平台,促进国有资源(资产)规范、高效利用。

  完善收益分配机制。按照财力与事权相匹配的原则,妥善处理各级政府之间资源收益的分配关系。国有资源有偿使用收入主要用于环境治理、生态补偿、改善民生等公共服务支出。

  (三)完善彩票公益金筹集和分配政策。彩票公益金是政府为支持社会公益事业发展,通过发行彩票筹集的专项财政资金。目前,我国彩票业仍处于起步阶段,市场潜力较大。应借鉴发达国家彩票管理经验,通过建立健全法规制度,深化彩票管理体制改革,加强彩票市场监管,优化市场结构,丰富游戏品种,降低销售成本,不断提高彩票筹集资金效率,实现彩票销量较快增长,努力增加彩票公益金收入。

  彩票公益金属于彩民捐赠收入,具有较强公益性,决定其应当用于发展社会公益事业,不能混同于一般性财政资金用于满足普遍公共需要。彩票公益金筹集与使用密切相关,只有当其使用与资金性质相符时,才能建立收入与支出的良性互动机制,促进彩票销量提高。为此,应进一步完善彩票公益金使用政策,确保用于社会公益事业,增强公益性。同时,不断拓宽彩票公益金使用范围和领域,满足各方面社会公益事业发展的需要。此外,研究完善中央与地方彩票公益金分配政策,充分调动各级政府支持彩票发展的积极性。

  (四)大力规范罚没收入等非税收入管理。按照完善公共财政体系的要求,对罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、专营(卖)收入等实施分类规范管理。

  抓紧修订罚没收入管理办法。着重解决罚没收入与执法机关支出挂钩、罚没和扣押物品管理不规范、中央与地方罚没收入分成政策不完善等问题。

  完善捐赠收入管理政策。针对社会各类捐赠形式和途径多种多样、相关政策界限不够清晰等情况,制定相关管理办法,界定以政府名义接受捐赠收入的范围,并明确其收支管理政策。

  规范主管部门集中收入管理。随着推进事业单位改革,主管部门与事业单位财务彻底脱钩,应取消主管部门集中收入。现阶段主管部门集中收入仍是非税收入的一项来源,应统一上缴国库,支出纳入部门预算统筹安排。

  研究专营(卖)收入管理办法。专营(卖)属于国家行为,专营(卖)收入应集中由财政部门统一管理。目前,我国烟草专营、酒类产品专卖、免税商品专营、印钞造币、纪念邮票(币)发行、食盐批发等专营(卖)收入尚未纳入财政预算管理,而留作企业收入。借鉴国际经验,逐步将条件成熟的专营(卖)收入纳入非税收入管理。

  (五)建立健全非税收入监督约束机制。强化预算管理,完善征缴制度,健全监督体系,推动非税收入规范化、法制化管理。

  完善政府性基金和国有资本经营预算管理。按照基金预算功能定位,调整部分纳入基金预算管理的项目,建立与公共财政预算有效衔接机制。进一步提高基金预算规范性和约束力。借鉴公共财政预算设立预算稳定调节基金的经验,完善基金预算编制方法,研究在基金预算中设立调节基金的可行性,解决基金预算执行率偏低问题。全面建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度,扩大国有资本经营收益上交范围、适当提高上交比例,合理分配和使用国有资本经营收益,增加用于社会保障等民生支出。

  切实加强非税收入征收管理。建立征收责任追究制,加大对违规减免缓征非税收入行为的处罚力度,确保按规定的范围、标准和期限收取非税收入,做到依法征管、应收尽收。继续推进非税收入收缴改革,扩大改革范围,优化收缴流程,加快研究电子缴款,提高收缴水平和效率。加强非税收入资金账户管理,确保资金安全。

  建立多层次监督体系。自觉接受人大监督,将所有非税收入纳入各级政府每年向同级人大提交的财政预决算草案中,全面反映收支情况。自觉接受审计监督,将非税收入收支情况作为政府各部门的常规审计内容。健全财政监督制度,强化对非税收入管理政策执行情况的监督检查。完善社会监督机制,将非税收入管理政策及收支情况向社会公开,接受公众监督。

  加强非税收入法制建设。通过修订《预算法》,明确非税收入范围和分类预算管理原则,为加强非税收入管理提供法律依据。研究制定非税收入管理办法,明确非税收入管理原则、审批权限、资金解缴、预决算编制、监督检查、法律责任等。参与行政收费法研究起草工作。提升有关基金和收费管理制度的法律层级,将一般规范性文件上升为财政规章,提高政策执行效力。推动各地加强非税收入地方法规制度建设。

[稿源:财政研究]
[作者:欧文汉]
[编辑:hnfs]
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