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加快非税收入立法应当注意几个问题
  来源:中国财政  点击数:  时间:2014-12-29 15:19:27   作者: 字体: 【    】 

  我国目前全国财政收入已超过6万亿元,中央财政收入超过3万亿元,2008年中央财政非税收入为1704亿元,占财政收入的5.2%。非税收入的现状是:征收多渠道,多名目,数额多,分布广,征收主体多元化,运行不规范且缺乏监管。这既有客观的历史传统的原因,也有财政体制的惯性因素,更多的是各部门和各级地方政府对自身现有利益的维护。非税收入的高度分散化,导致非税收入的有效管理和监督非常困难,非税收入挪用浪费现象严重,非生产性建设和用于奖励、福利的消费基金增长过快,反过来又促进非税收入的进一步增长。非税收入现状呼唤我们加快对非税收入的立法,推动非税收入改革的深入。笔者认为,加快非税收入立法当前要注意如下几个问题:

  一、兼顾清理整顿与挖潜扩容

  非税收入立法的前提是对现有的非税收入加以清理,正如行政审批体制改革一样,首先要搞清楚存在哪些行政许可项目,哪些是合理的,哪些是不合理的,程序怎样改才能促进行政效能。

  从现有的中央非税收入财政科目来看,非税收入大类包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入,国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及财政资金的利息收入等。清理我国的非税收入必须明确非税收入的现况和存在的问题,区分合理的非税收入项目与不合理的非税收入项目,明晰非税收入的征收、监督等程序,解决非税收入中存在的“杂乱”问题,使之转化为可控财力。清理非税收入包括如下内容:第一,制度外收入要坚决取缔,即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派以及由此形成的“小金库”,2009年由中纪委、监察部、财政部、审计署开展的“小金库”专项治理即是针对各类“小金库”;第二,继续推行“费改税”,费税之间没有天堑之分,对于具有税收性质的非税收入可以通过税制改革变迁为税收,如近年来公众关注的养路费、交通运输管理费合并后统一开征燃油税,排污费以及污水处理费合并后开征“环境保护税”,等等;第三,保留并规范非税收入项目,这类非税收入或者为特定公共服务,或者提供一定资源需要支付费用,或者具有惩罚性质,或者为发展某项事业而设立的基金。

  对于非税收入不仅存在清理整顿问题,还存在挖潜扩容的问题,即挖掘非税收入可能征收的潜力、新增非税收入项目。我们既要分流归位,也要发现新的可利用财源。特许权收入是根据政府赋予的特别许可而销售特定商品或提供特定服务而获得的收入,是非税收入的可期待潜力。比如,电视转播特许收入、盐业特许收入以及行政收费中的各种许可证收费收入等。我国的大部分特许权收入并没有开征,这与市场化程度相关,也与政府的认识相关,更与改革进程中多种利益相互博弈相关。《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》规定:推动完善国家特许经营权管理制度,规范国家特许经营权收入征收与使用管理。总体趋势上讲,通过立法完善国家特许权收入制度势在必行。

  非税收入的“新增”是清理同时需要关注的问题。对于增设非税收入,要慎重对待,严格项目审批管理,考虑收入负担的公平性和收入分成问题。行政事业性收费严格实行中央、省两级审批制度;政府性基金严格实行中央审批制度;罚没收入项目的设立,严格执行国家有关规定;主管部门按照规定集中所属单位或企业的收入按一定比例或额度提取、分成,同时要经同级财政部门批准,重要项目报同级人民政府审批。与税收一样,设计非税收入时要考虑到收入的超额负担,管理成本与遵章纳税成本,不应对经济形成负激励,保证收入征收的公平性。要区分中央的非税收入和地方的非税收入,建立非税收入的中央地方的共享机制。在社会保障基金应否列入预算内非税收入问题上,理论与实践界往往存在争议。社会保险(基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险)工作事关国计民生,关系改革发展稳定大局。伴随福利国家理念的发展,国家更为重视民生,社会保障范围和对象日益扩大,社保支出呈逐年扩增态势。社保基金每年接近当年一般预算收入水平。社保基金属于广义的非税收入,鉴于社保基金规模大,性质特殊,一般单独编制预算。社会保障基金的缴纳主体和方式决定着要否作为非税收入纳入预算。考虑到我国社保基金由个人和单位各自按工资的一定比例缴纳并以个人账户保存,广义上为非税收入,但管理上因为规模大、数额高一般单独列编预算。目前需要加强社会保险基金制度化、规范化和科学化管理,建立自求平衡的长效机制。

  二、兼顾财政法治与具体国情

  非税收入立法完善要根据建设公共财政的要求,严格规范非税收入的征收和管理,将非税收入纳入综合预算,并推动非税收入立法完善,强化对非税收入的规范化管理。

  非税收入立法要强化财政法治意识,确立依法理财的理念。财政立宪框架之下的财政法治要求国家财政纳入法治主义范围,由法律控制财政收入的收支,并严格监督财政运行。西方发达国家不仅市场发育程度高,而且经历数百年法治发展史,已经形成较为成熟的法律制度和法治观念,依法办事、依法理财已经深入人心。从西方发达国家的理财实践来看,非税收入的征收立项、征收管理、收入使用、征收标准的变更必须具有法定依据,依照法律程序进行。我国的非税收入立法从无到有,从少到多,已经逐步建立。财政部为全面推行依法行政,专门制定《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》,对财政部门依法理财、建设法治财政作出全面部署。必须承认,目前我国政府非税收入项目并未全部纳入财政管理范围,部分游离于政府规范管理渠道之外;部分既未缴入国库,也未纳入财政专户;而已纳入国库或财政专户管理的政府非税收入,或多或少地存在与执收单位利益挂钩的现象。这些问题必须通过法治的方式把非税收入在法治的范围内解决,把其纳入法制化、规范化的轨道。

  非税收入立法要注重国情,同时关注中央立法和地方立法。正如学者分析到,我国目前在预算国家的两个基本要件(财政统一和预算监督)方面都存在很多问题,缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算,非税收入依然占据一定的比例,造成“税费结构不尽合理”;更为严重的是地方政府预算外资金大量存在,处于一种“脱控”状态。这是非税收入立法的基本国情。立法规范非税收入,既要借鉴西方发达国家的财政法治智慧,又要基于既有的非税收入改革经验,还要遵循中国的集权的分权立法模式。我国当前的集权的分权立法模式规定中央与立法共享立法职权,在中央的集中统一领导的前提下,赋予地方一定的立法职权作为补充和具体化。中央立法层级,要推动现行预算法的修改,以支定收,严格依法理财,促进财政法治,把非税收入纳入公共预算,形成包括经常性预算、债务预算、社会保障预算、国有资产经营收益预算四大板块的复式预算体系;要适时制定非税收入法规范非税收入的项目、标准、征收程序,以解决非税收入管理无法可依、无章可循的问题;要完善相关制度如行政收费法、政府性基金管理办法、票据管理办法、彩票管理条例、海域使用金管理条例,等等。从地方非税收入管理的实践来看,既要服从中央宏观调控的需要,又要照顾到地方经济建设和发展的实际情况,加上各地财政情况差异很大,立法更要适应层级根据权限作因地制宜的规范性工作。省、市、自治区和拥有地方立法权的较大的市(包括民族自治地区)可以根据实际情况制定和完善地方性政府非税收入管理条例或暂行办法,而不具有地方立法权的市和县可以根据预算法、非税收入管理法和上级制定的非税收入管理条例(暂行办法),结合本地区实际情况出台规范性文件。

  三、兼顾制度体系与组织保障

  在市场经济法律体系初步建立的今天,我国的财政法律体系框架基本形成。但显然,财政法律体系还很不健全、法律层次比较低,法律规定之间不协调、不一致的问题比较突出,立法质量不高。根据杨敏等同志的划分,健全的财政法律体系应当包括五项:一是财政基本法律制度,规定国家财政权力和财政权运行的原则;二是财政收入法律制度,包括税收法律制度、国债法律制度、行政事业性收费法律制度、政府性基金法律制度、彩票法律制度等;三是财政支出法律制度,包括财政转移支付法律制度、财政补贴法律制度、财政专项资金法律制度、税式支出法律制度、政府采购法律制度;四是财政管理法律制度,包括预算管理法律制度、国库管理法律制度、政府公共支出绩效管理法律制度、税收征收管理法律制度、财务管理法律制度、会计管理法律制度、注册会计师管理法律制度;五是财政监督法律制度,包括财政监督程序法律制度和财政监督处罚法律制度。

  根据这一划分,非税收入作为一个科学的完整的法律体系,要求推动如下立法:一要修订《预算法》,增加非税收入管理内容,规定非税收入是国家财政收入的重要组成部分,是政府筹集财政收入、调节社会分配关系的重要政策工具。2007年《政府收支分类改革方案》的全面实施,已经确立了非税收入在政府收入中的地位,但还需要法律层次的定位。二要出台《非税收入管理法》,明确非税收入项目的设立与废止、征收管理、预算管理、票据管理、法律责任和监督检查等。同时要规定非税收入政策制定的法律程序,使每一项非税收入政策都有法可依;根据中央与地方政府事权范围,规定中央与地方政府的非税收入立法权;规定所有非税收入都必须纳入财政预算管理,逐步实行收支脱钩,防止出现体制外、制度外的政府收入。三要制订分类管理条例,出台《政府性基金管理办法》、《彩票管理条例》和《海域使用金管理条例》等以及具体管理制度,如非税收入预决算向人大、政府报告制度,非税收入纳入预算管理办法,非税收入减免具体办法,非税收入分级、分成管理办法,非税收入资金成本核算办法,非税收入统计制度,执收单位、代理银行考核办法等。

  在加快立法从实体上规范非税收入的同时,还要加快非税收入立法以明确非税收入征管主体,统一管理职责。这是严格执法的组织保障。非税收入是政府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金,它本身就具有财政资金的属性,是财政资金的重要组成部分。从这个角度来说,非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。因此,在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位,变征管主体“多元”为“一元”。目前,我国不少地方财政部门陆续成立的非税收入管理局是加强和完善非税收入征收的有益探索。从地方来讲,非税收入管理局为非税收入征收的规范化管理提供了组织保障。当前,中央并没有形成相应的非税收入征收专门机构。非税收入呈现相对分散的管理模式,政策制定、票据管理、标准给定、预算编制、支出监管相对分离,职能设置上没有专门机构负责中央非税收入征收的监缴管理,执收部门应收不收、应缴不缴的问题得不到及时发现和解决,没有专门机构具体负责非税收入的统计和分析,非税收入的规模与发展,各级地方政府的真实财力并没有数据的支持。

  因此,笔者认为,有必要在财政部专门设置非税收入征收管理局,将分散的非税收入各项职能加以合理整合,代表政府统一管理非税收入。这有利于统一政府收入管理政策,协调税收与非税收入的关系,增强政府调控能力。在财政系统内部,则需要借鉴税收管理模式,科学划分内部职责,建立既有分工又有协作的非税收入征管模式。非税收入管理局的职责为,机构需要涵盖综合处(调研和统计)、支出管理处、票据管理处、标准制定处、预算编制处、征缴监管处。地方各财政局相应地自省至市、县设立非税收入管理专门机构——非税收入管理局。

[稿源:中国财政]
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