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加强政府性基金管理改革的建议
  来源:中国财政  点击数:  时间:2015-03-20 16:54:09   作者:陈遥根  毕晨飞 字体: 【    】 

  设立政府性基金是我国在特定的经济社会环境中采取的一种临时性筹资措施,对国家实现特定的经济战略具有重要的意义。如,铁路建设基金在设立之初就是为了弥补财政对铁路建设的资金投入,其开征有利于加快推进重大公共基础设施建设。但随着经济社会发展,国家财政收入的增长,财政保障能力大幅提高,原有的基金征收制度有损于社会公平和公正,不合理的基金管理制度以及支出安排也不利于经济社会的发展。因此,清理和规范政府性基金成为当前财政改革的重要任务之一。

  政府性基金管理存在的问题

  (一)基金立法层次较低,违规设立基金的现象仍然存在。我国还没有关于基金的统一立法,导致部分基金项目设置的原则不清晰,项目设立和征收标准不规范,资金使用透明度不高,公众参与程度低,很多基金项目得不到社会认可。目前基金的设立审批权限在国务院和财政部,基金的征收和使用管理权限在财政部,基金的实际使用权限在各部门单位。财政部仅在2010年颁布了部门规章《政府性基金管理暂行办法》,以规范基金管理。在30项政府性基金中,仅有6项基金的征收有明确的法律依据,有12项仅依据部门规章,即部委的红头文件设立。如到期后的原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并为新设立的民航发展基金,所依据的来源于财政部门的一个部门规章—《民航发展基金征收使用管理办法》,并没有充分的法律依据。此外违规设立基金的现象也同样存在。国务院明确规定,政府性基金统一报财政部审批,重要的报国务院批准。但是,一些地方和部门仍在违规设立基金。比如,内蒙古、贵州、云南、甘肃、新疆等省(区)未经国务院或财政部批准自行对煤炭开征价格调节基金和地方经济发展费,每年征收额超过200亿元。违规设立收费基金破坏了基金管理的规范性和统一性,加重了企事业单位和社会负担,影响社会公平和效率。

  (二)基金长期开征,部分没有明确的期限并一再延期。目前仍在开展的基金项目中,最早开征的为1964年经财政部批准设立的城市公用事业附加,主要用于城市基础建设和改造,纳入地方预算管理,属地方财政收入,开征了近50年。在30项政府性基金项目中,开征20年以上有7项,开征10到20年的有8项,10年以下的有15项。同时30项政府性基金中,有23项没有征收期限,“终身”征收。2007年1月,财政部以财综【2007】3号文件将2006年底执行到期的农网还贷资金等17项基金,继续予以保留。如农网还贷资金从2001年开始征收,期限至2005年底,2007年发文继续予以保留,而其前身为1988年开征的电力建设基金;三峡工程建设基金于2010年三峡工程完工取消后,利用停征的电价空间又设立重大水利工程基金,征收至2019年底;原民航机场管理建设费和旅游发展基金在2010年底到期后,又延期征收到2015年底,并在2012年将原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并为民航发展基金;水利建设基金在2010年底到期后又延续征收到2020年底。

  (三)基金征收方式繁多。一是与税收关联征收,如附加在流转税上征收的教育费附加、地方教育附加以及和娱乐业、广告业营业税(增值税)计税依据相同的文化事业建设费。二是从其他收费、基金中提取,如中央水利建设基金从车辆购置税收入中定额提取、从铁路建设基金和港口建设费收入中提取3%,地方水利建设基金从地方收取的政府性基金和行政事业性收费收入中提取3%、有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金等,旅游发展基金从乘坐国际和地区航班出境的旅客缴纳的民航发展基金中划出每人次20元。三是多项基金附加在电费上征收,包括可再生能源电价附加、农网还贷资金、大中型水库后期扶持基金、重大水利工程建设基金、三峡水库库区基金、大中型水库库区基金、小型水库移民扶助基金、核电站乏燃料处理处置基金、城市公用事业附加等9项。

  (四)基金安排的支出与公共财政安排的支出交叉重复。2013年,全国纳入政府性基金预算管理的29项基金(教育附加费在公共财政预算管理)收入6082.16亿元,仅占公共财政收入的4.17%。但基金预算之间、基金预算与公共预算的边界没有明确规定,资金互有来往,一些基金安排的支出与公共财政预算安排的支出交叉重叠。如,中央水利建设基金的资金来源包括:一般预算中车辆购置税中定额补助;铁路建设基金、港口建设费收入的3%;其他资金。地方水利建设基金的资金来源包括:地方政府性基金和行政事业性收费收入的3%;向企事业单位和个体经营者征收的基金;成品油价税改革转移支付资金划入;有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市不少于15%的城市维护建设税。涉及电影事业发展的包括基金预算中文化事业建设费安排的“电影事业发展专项资金”与一般预算安排的“电影精品专项资金”等。此外,部分基金收支规模很小,如2013年三峡水库库区基金收入6.6亿元,旅游发展基金收入8.26亿元,新菜地开区建设资金收入8.82亿元,国家电影事业发展专项资金收入10.94亿元,小型水库移民扶助基金收入14.54亿元,相关支出可以由公共财政予以保障。

  (五)基金支出已固化为部门利益,不利于政府职能的转变和财政支出结构的调整。我国政府性基金收支预算虽然在名义上纳入了人代会的审计范围,但由于其专款专用的性质和“以收定支”的原则,使得政府基本不能拿来统筹安排预算支出,不能随着政府职能的转变而调整财政支出结构,事实上形成了财政资金分配固化成部门利益,大量资金沉淀在基金项目和管理部门中。基金成为相关部门单位的“私房钱”,不利于提高财政资金的使用效率。如,2013年中央政府性基金“文化事业建设费”当年收入预算13.09亿元,上年结转3.46亿元,共16.55亿元,全部安排2013年支出。其中,中央本级支出列支10.91亿元,实际拨付3.09亿元,国库集中支付结余7.82亿元;对地方转移支付预算5.66亿元,实际执行0.5亿元。

  政府性基金改革的相关建议

  (一)提高立法层次,依法设立基金。通过人大立法或授权立法明确政府性基金项目管理的基本原则、程序、依据。对各地区和各部门违反审批管理规定越权设立的基金项目,一律予以取消。今后凡新设立基金,都必须有明确的法律依据,立法程序要公开透明,提高社会公众的立法参与度。

  (二)打破部门和地方利益,力推基金改革。政府性基金最初从预算外资金转化而来,与公共预算资金相比,政府性基金有专门的用途和明确的使用主体,一些部门就把政府性基金当成了“自留地”,想方设法证明基金继续存在的必要性。因此在基金清理过程中,需要打破部门和地方利益,突破更多的利益障碍。

  (三)清理取消部分政府性基金。采取取消、整合、改税、转经营的措施全面清理规范收费基金。一是发挥市场的决定性作用。政府性基金征收要充分尊重市场规律,反映市场的内在运行机制。如,结合铁路政企分开改革,将铁路建设基金并入铁路运价,作为中国铁路总公司收入管理,不再作为政府性基金。二是结合税制改制,取消相关领域基金项目。如,结合资源税改革,取消涉及矿产资源的价格调节金、山西省煤炭可持续发展基金;结合推行房产税改革,相应取消用于城市维护建设的城市基础设施配套费、城镇公用事业附加等;结合清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式的改革,相应取消教育费附加和地方教育费附加,以公共财政保障教育、科技和农业等投入。三是正确处理与税收关系。进一步加快税费改革,按照税与非税的区别界定非税收入项目,对具有税收性质、没有特定受益人的基金应该为税收。如,农网还贷基金、文化建设费等相关开支可从税收收入中安排。这也体现了“正税清费”的原则。

  (四)对保留的基金实行规范化管理。一是进一步完善政府性基金预算管理,增强预算编制的科学性和准确性,提高预算约束力和透明度。二是清晰定位预算功能。政府性基金与公共财政的支出安排要统筹考虑,防止交叉重复,避免资金损失浪费,正确定位政府性基金预算功能。三是规范基金的征收方式。进一步规范水利建设基金、旅游发展基金的征收方式,降低同类性质的基金代征手续费。规范征收行为,确保执收单位按规定的征收范围、标准和期限征收基金,做到依法征管、应收尽收。四是进一步压缩政府性基金的项目和规模。根据支出安排,考虑取消从公共财政往政府性基金预算调入国家重大水利工程建设基金增值税返还和可再生能源电价附加增值税返还等,统筹用于公共财政。将具有收费性质的基金纳入到公共财政预算中,统筹用于公共财政支出。五是确保专款专用。政府性基金的专款专用是区别公共财政的显著特点。目前,政府性基金还存在挤占挪用、违规使用的问题。要加强财政和审计监督,确保基金的专款专用。

[稿源:中国财政]
[作者:陈遥根  毕晨飞]
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