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国有资本经营预算改革面临的形势、任务与难点
  来源:中国财政  点击数:  时间:2015-03-20 16:55:36   作者:谭啸 字体: 【    】 

  党的十八届三中全会明确提出要完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生,同时,提出要积极发展混合所有制经济、改革国有资本授权经营体制等,这些方向和要求将对国有资本经营预算的运行环境产生重大影响,也使国有资本经营预算下一步的改革发展面临不少新的形势与任务。

  改革面临的主要形势

  (一)积极发展混合所有制经济。十八届三中全会提出要“积极发展混合所有制经济”。对于国有资本经营预算管理而言,混合所有制经济可能对收支管理带来以下变化:一是在收入管理方面,国有资本经营预算收入以国有独资企业税后利润为主体的状况将面临改变,国有控股和参股公司上交的国有股分红将成为预算收入的主要来源。这意味着国有股东很难照搬目前对于国有独资企业行政命令是简单化、一刀切的利润收取政策,而要按照股东会决策机制,权衡股东各方利益,主导或引导制定更为市场化的公司利润分配政策。二是在支出管理方面,国有资本经营预算的资金申请渠道需要向全社会开放。目前,非国有企业无法申请国有资本经营预算资金支持。但是,在积极发展混合所有制经济的背景下,既然国有企业可以引入私人投资者、外资等其他所有制资本实施混合,那么,私人企业、外资企业等也完全可以主动引入国有资本实施混合。因此,只要能确保国有资本权益得到落实,国有资本经营预算完全可以向私营企业、外资企业等非国有企业开放预算资金申请渠道。与开放渠道相伴而生的是一系列预算支出管理问题,如向什么样的非国有企业注资,注资规模和股权比例如何确定,等等。如果支出管理对这些问题解决得不好,很有可能造成国有资本流失。

  (二)国有资本授权经营体制面临改革。十八届三中全会提出:“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这对于国有资本经营预算管理的影响主要有两个方面:一是国有资本运营和投资公司能够利用公司法人账户集中大量的国有企业资金,大部分国有资本收益将可能被转移到国有资本运营和投资公司,从而削弱国有资本经营预算的资金筹集能力。比如,国有资本运营和投资公司下属亏损国有企业会抵扣盈利国有企业的利润(过去直接上交),使国有企业应交利润基数减小。二是从新加坡淡马锡公司运营经验分析,国有资本运营和投资公司作为国有资本授权经营机构,很有可能会承担部分国有资本布局和结构调整的任务,这与国有资本经营预算职能存在交叉,两者需要进行合理的职责分工。未来的改革需要关注国有资本运营和投资公司的投资和布局是否会取代国有资本经营预算注资,两者之间是替代关系还是互补关系以及两类投资究竟以哪一类为主等问题。

  (三)国有企业面临分类监管。十八届三中全会提出,要“准备界定不同国有企业功能”,这可以看作是为实施国有资产分类监管作准备。在十八届三中全会后,上海市出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,明确将国有企业分为竞争类企业、功能类企业、公共服务类企业三类实施分类监管。目前,虽然中央政府尚未出台对于中央企业分类监管的政策意见,但这样的趋势已不会扭转。对于国有资本经营预算,分类监管要求对不同类别的国有企业实施不同的利润分配和资金支持政策。比如,对于竞争类企业,由于其以经济效益最大化为主要目标,企业的经济功能是第一位的,政府理所当然要多收取利润;对于公共服务类企业,企业是政府公共职能的延伸,不仅要“少取”,可能还需要“多予”;对于介于竞争类企业和公共服务类之间的功能类企业,则应确定适中的收益收取标准,并根据国有经济战略布局的要求安排适当的再投入。

  改革主要任务

  (一)巩固和扩大国有资本经营预算的政策影响力。在我国政府预算体系中,国有资本经营预算主要管理国有资本收益,重点推进国有经济布局结构调整,推动国有企业改革发展。与其他预算万亿元的模式相比,国有资本经营预算的规模只有千亿元。虽比编制初期翻了一番,但在政府预算中仍属于“小预算”。然而,“小预算”也要实现“大作为”,应当在自己的功能领域内管好用好每一分钱,不断巩固和扩大自身的政策影响力。一是要进一步明确定位,厘清事权和支出责任,找准资金安排的重点和方向。既要将主要资金用于推动国有企业改革发展,又要以适当方式反哺社会民生,同时还要避免国有资本经营预算与公共预算之间只能和资金投向的交叉重复。二是要进一步提升国有资本宏观经营的能力和水平,提高资金使用的效率。国有资本经营预算作为国家进行国有资本布局和结构调整的主要工具,带有国有资本宏观经营的特点,在未来的改革中,需要通过更具有前瞻性的收支安排更好地服务于国家战略需要,推动国家产业升级,维护国家经济安全。三是要进一步扩大预算实施范围,不仅要将全部国有企业纳入实施范围,还要向非国有企业开放,不断扩大预算的影响力。

  (二)完善国有资本收益收取机制。目前,社会层面对于国有资本收益的收取关注度很高,政策层面要求提高国有资本收益上交比例,此外,混合所有制经济和国资监管体制改革也对国有资本收益收取机制提出了新要求。结合前文分析,笔者认为下一步完善国有资本收益收取机制的具体任务主要包括:研究制定提高国有资本收益上交比例的合理方案,避免片面强调提高上交比例,影响企业长期可持续发展能力;建立市场化的税后利润收取机制,即在混合所有制经济环境下,根据企业财务管理规律,统筹各方股东意见,制定个性化、市场化的税后分红政策;加大对国有产权转让收入的收取力度,对于国有资本退出部分行业领域所产生的国有产权转让收入,无论国有企业管理级次,均应作为国有资本收益上缴;合理披露国有资本收益收取情况,包括分红政策的制定情况和落实情况等,自觉接受公众监督,避免个性化的政策成为政策制定者的寻租工作。

  (三)建立和完善国有资本收益分享机制。这是政策层面的要求,也是国有资产管理的应有之义,因为国有企业改革发展的终极目标还是为了增进人民的福祉。下一步改革的具体任务主要包括:一是建立很完善公开透明的国有资本收益分享机制。要使国有资本收益分享工作有章可循,既保证国有资本收益用于民生支出的金额逐年增加,又避免片面强调国有资本收益分享影响国有资本宏观经营目标的实现。另外,国有资本收益分享要做到公开透明,最大程度上凝聚社会共识。二是丰富国有资本收益分享的形式,比如按照十八届三中全会要求国有资本加大对公益性企业的投入等。

  (四)建立适应新形势的国有资本经营预算管理体系。对于十八届三中全会提出的发展混合所有制经济等改革措施,国有资本经营预算的下一步改革需要积极适应,对现有管理方式方法做适度调整:建立适合混合所有制经济环境的预算收支管理措施,比如向非国有企业开放预算申请渠道、合理确定混合所有制企业收益收取政策等;合理划分国有资本经营预算与国有资本运营投资公司的职责分工和投资范围,确保国有资本运营的宏观经营性与微观灵活性的统一;针对不同类型的国有企业,研究制定适应国有企业分类监管要求的国有资本经营预算管理措施,帮助各类国有企业实现应有的功能作用。

  改革的难点

  (一)提高国有资本宏观经营水平。提升国有资本宏观经营水平对于提高够有资本经营预算的影响力至关重要,对我国集中力量实现经济赶超也具有重要意义。但是,进行个体企业经营相对容易,对庞大的国有资本进行宏观经营则要难得多,因为这其中涉及的内容十分复杂:既有新兴产业的孵化,又有传统行业的技术提升,还有产能过剩产业的转移和消化;既有对前沿技术的跟踪研发,又有对传统技术壁垒的突破;既有资本与人力的扩张,还有资本与人力的退出;等等。要做好国有资本的宏观经营,不仅需要经营者具有较强的前瞻眼光和战略思维,具备较强的策划能力,同时,还要对我国国情有深刻的认识,具备较强的现实资源整合能力,以确保相关投资安排不仅适度超前,而且还能“落地生根”,最终达到“枝繁叶茂”。但是目前,我国无论是国家财政部门,还是履行出资人的国资委,其管理的重心大都在事务性工作上,对于国有资本宏观布局的研究还缺乏专门的力量。因此,实际工作中,国有资本经营预算安排更多体现出“自下而上”的特点,容易被国有企业的发展惯性牵着走,对国有企业发展“自上而下”的指导不够。下一步改革中,能否提升国有资本宏观经营能力,为国家生产力发展超前谋划、合理布局,将是考验国有资本宏观经营者的难题之一。

  (二)合理确定国有资本收益收取比例。按照市场化原则逐户确定国有企业收益收取比例或利润分配方案是未来改革的方向。但是,市场化的分红方式也将给国有资本收益收取工作带来不少难题:一是政府出资人首先要形成规范国有企业利润分配的政策体系,其中明确指定利润分配政策需要考量的基本要素和主要方法,确保政府出资人出具的利润分配意见既市场化、专业化、个性化,又不能因个性失之规范,更不能以市场化为名成为有关国有资本监管人员个人的权力寻租工具。二是政府出资人对于企业内部人处于信息劣势,要按照市场化方式对企业内部人制定的利润分配方案提出调整意见,平衡企业利益与政府出资人利益,是对政府出资人监管专业能力和责任心的又一重大挑战。三是在混合所有制经营模式下,利润分配需要兼顾其他多个股东不同利益诉求,如何充分利用市场和法律规制,主导或影响企业利润分配方案制定和通过,也是对政府出资人相关工作的一项重要挑战。

  (三)有效平衡民生支出与国有资本经营支出。由于国有企业天然具有营利性和公共性的双重属性,国有资本财政必然需要承担一定保障民生的职能,反映在国有资本经营预算管理上,就是要安排部分支出用于保障和改善民生。民生支出与国有资本经营支出是一对矛盾。目前,国家要求将更多国有资本用于保障和改善民生,但如果片面强调补贴民生,进行国有资本经营的财力又难以保障,而且国有资本经营预算制度也容易成为公共预算的附庸,失去独立编制的必要性。但如果只注重国有资本经营,又容易导致国有资本在“独立王国”中形成“体内循环”,引发公众对于国有资本经营,乃至国有经济的质疑。因此,在下一步改革中,如何把握民生支出与国有资本经营支出之间的平衡,既保证国有资本经营预算独特作用的发挥,又保证国家收入分配改革目标和国有企业社会责任的实现,也将是需要认真研究的难点。

[稿源:中国财政]
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