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市场经济条件下的价费关系研究
  来源:价费关系课题组  点击数:  时间:2015-08-03 07:56:02   作者: 字体: 【    】 

  我国并无政府收费的明确定义,相关立法以主体定义行政事业性收费,实践中更多的是采用非税收入概念。而同一主体也有不同性质的收费,如事业单位既有行政事业性收费,也有服务性收费,并且,行政性收费和事业性收费也无法严格区分开来,同一单位的收费,可能是行政性收费,也可能是事业性收费。为研究的方便,我们不再纠结于某项收费具体是什么性质收费,本文收费特指政府收费,其范围与政府非税收入相近,也包括相关行政事业单位收取的经营服务性收费,政府收费以外的公共收费不在讨论范围。非税收入与税收收入作为我国财政收入的两种不同形式,二者的职能和作用均不可相互替代,但双方之间并无不可逾越的鸿沟。尽管国际国内对非税收入有着不同的界定,但内涵与外延基本一致。目前,我国普遍采用财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)对非税收入的界定,即非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

  对政府收费的性质,理论界尚有不同的认识。有学者认为,税收发生在分配领域,具有三个基本特性,即无偿性、强制性和固定性。价格的“三性”(有偿性、自由性、波动性)与税收的“三性”(无偿性、强制性、固定性)一一对应而又截然对立,从这个端点抵达另一个端点有一个过渡带。而政府收费恰好镶嵌在这片过渡带间呈有序地分布,将价格与税收有机地联结起来。这种观点在实践领域,就是将政府收费当作价格与税收的交集进行管理。

  一、政府收费管理中的困惑

  随着全国各地多年来在政府收费管理实践中的探索与规范,目前在我国取得了很大进展和明显成效,健全了公共财政体系,增强了政府宏观调控能力。不过由于体制机制障碍以及认识上存在的误区和偏差,导致政府收费管理工作面临着诸多阻力与困难,深层次矛盾日益凸显。比如,在政府收费管理中涉及到价费税的关系问题,按照现行体制,收费项目管理和标准的管理权分别被划分给财政和物价部门,从而导致管理部门无法从全局的高度对政府收费实施宏观调控。探讨市场经济条件下的价费税关系,就要首先理顺涉及到的这些矛盾与问题。

  纵观我国政府收费管理体制演变的历史,其实在1986年以前,物价部门是不参与政府收费管理的,直到1987年《价格管理条例》出台,价格部门才获得了管理政府收费的权力,分析其背后的原因,可能有收费膨胀、居民消费物价上涨、破除价格双轨制的“价格闯关”等因素。如今,收费项目的设立以财政部门为主,会同物价部门批准。部门多头管理的现状导致了诸多管理困境,这些问题归纳起来主要体现在:

  (一)政府收费压缩难

  政府收费行为不同于企业收费,企业是以利润最大化为目标,而政府是以公共利益最大化为宗旨。政府在某些服务中收取适当费用,以补偿其成本,既是公平负担的需要,也是自身筹措经费的需要。政府自身不创造财富,而是从事分配财富的任务。若将政府收费视为价格而进行管理,则无异于在理论上将政府推向市场主体一方,造成运动员与裁判员不分,不利于社会主义市场经济。政府收费究竟是价格范畴还是分配范畴,表面上看是所谓“范畴之争”,其背后是“权力之争”和“利益之争”。将政府收费圈定为价格范畴,正如学者所指出的,政府收费的立项、审批、征收、使用,走上了事实存在的与规范性政府收支管理不同的非规范性管理轨道。而且,出于本身利益的考虑,有关政府部门热衷于保留甚至扩大而不是压缩政府收费的种类和范围,给“费改税”实施设置障碍。在现行管理体制之下,部门或单位由于自身利益需求,行政事业性收费取消的,则以经营服务性收费名义报批,采取“东边不亮西边亮”对策。

  (二)税费改革统筹难

  与大多数西方国家收费立项定标权集中于议会不同,我国政府收费实行的是政府审批制。政府收费的立项权和管理权集中在政府行政手中,收费权集中于省级政府,具体管理权限则是在财政部门、物价部门以及政府职能部门之间划分。对于纳入财政管理的收费项目,政府职能部门提出立项申请,省级财政部门负责立项审批,物价部门负责标准核定。这种两头审批的体制如同“坐跷跷板”,顾了这头顾不着那头,难以实现社会整体税负的统筹考虑。中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,当前财税体制改革的特点就是要加强综合统筹的职能,也可以叫做统筹规划,如果把整个财税管理看成一个整体,目前统筹规划的部门和机构太少了,不仅部门之间缺少统筹,部门内部的统筹机制也缺乏。统筹考虑税负,应从三个方面着手。一是时间上的统筹。减负是税费改革的一个阶段,应站在对历史负责的角度统筹考虑。政府收费在一定的条件下改为税收,同时相应的政府收费应予取消、降低标准,防止“积累莫返”。另一方面是项目上的统筹。作为给社会减负的税费改革,必须统筹所有税种、收费项目,所有具有相同或类似目的的收入项目,都应合并简化。第三方面是标准上的统筹。税率、收费标准等在税费改革时要统筹测算,不能因为税费改革而增加社会负担,而应让固定性、稳定性的税收取代不稳定、不统一的收费。而目前的管理体制之下,税与费无论是在时间上,还是项目、标准上都无法做到统筹管理,“积累莫返”之弊很难在体制机制上化解。

  (三)政府收费监督难

  现行政策规定,政府收费由中央和省两级审批,按隶属关系分别由国务院和省级财政、物价部门组织实施,其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行审批,标准管理以物价部门为主会同财政部门进行核准;涉及农民利益的收费要经农民负担监督部门审查同意;基金由财政部门负责;经营服务性收费由物价部门负责。这种相互交织、多头管理、多头控制的规定看起来非常严格,实际执行中却缺乏有力监督。以湖南省为例,该省公布的2012年行政事业性收费涉及44个部门总计167个项目,这些收费都纳入了财政监督,采取国库管理或者是财政专户管理形式。而从调查的情况看,该省行政事业单位的经营服务性收费却缺乏底数,无从统计查阅。根据《湖南省服务价格管理条例》的规定,县级以上人民政府价格主管部门负责本行政区域内的服务价格工作。也就是说,县级以上价格主管部门具有审批行政事业单位经营服务性收费的权力。审批经营服务性收费,仅有原则性规定,因而各地差别极大,凡是政府收费,都可批为经营服务性收费。而经营服务性收费则无硬性的要求纳入财政监督,每年收支情况不仅公众无法知晓,即使政府,也无从获知,遑论进行事前事中事后监督。

  二、价费税关系回归认识

  (一)回归政府收费的原始认识

  政府收费,究其本质,属于国家筹集财政资金的手段。无论是政府利用场地、设施、信息、知识、技术、劳动力等为消费者提供有偿服务的收费,还是利用权力收费,其目的都是增加财政收入,以增进公共服务。财政部财政科学研究所所长刘尚希对公共收入有一个两分法,分为公共产权收入与公共权力收入。借鉴到政府收费,也可以重新划分,可以将政府收费做一个定义,指各级政府及其职能部门(含代行政府职能的执收单位)凭借公共权力和公共产权,依据相关法律法规等,向服务对象(包括使用者和受益者)收取的除税收以外的政府性收费。因此,政府收费可以分为公共权力收费与公共产权收费。基于准公共产品理论与负外部性矫正理论的非税收入属于前者,公共权力收费仅存在于市场失灵领域,依靠的是政府看得见的手;公共产权收费则由市场决定,依靠市场看不见的手。而现实中,政府收费很难分清是单纯利用公共权力还是公共产权,大多数的情况是两者兼有,如质量技术监督部门或公共卫生部门的检测检验收费(前者被界定为行政事业性收费,后者却被在取消该项收费后转为经营服务性收费),究竟是利用权力多一点,还是利用技术提供服务多一点,无从进行量化分析。因此,政府收费只能依靠其行为主体来界定,而政府收费都是国家提供公共服务而筹集财政收入的手段。

  (二)税与费本质无明显差别

  17世纪,法国财政大臣柯尔贝形象地将征税比喻成拔鹅毛:“征税的艺术就像从鹅身上拔毛,既要多拔鹅毛,又要少让鹅叫。”税收具有普遍性,一旦实施,“鹅叫”必然四起,而收费则不同,只针对部分人,听到的“鹅叫”必然少,因此政府收费就成了政府筹集财政资金的有利手段。在财政实践中,税收和政府收费的差别往往难以区分,原因就在于如何界定“无偿性”。OECD(经济合作与发展组织)指出,在满足以下条件时,征税可以被视为无偿的:1)费大大超过服务的成本;2)费的支付者并非利益的获得者;3)政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务;4)只有付费的人受益,但每个人所得到的利益并不必然同支付成比例。

  通常情况下,税收用于一般性的公共事务开支或对普遍性经济行为的调控。对于那些具有较强区域性或实效性的公共服务,如社区公共事务、一次性公共服务、自然垄断、个别性污染行为和高峰时期道路交通拥挤现象等,宜采取收费的形式来筹集所需费用或利用收费进行有效的规制或必要的筛选。不过在具备条件时,二者可以相互转化,比如“费改税”。“费改税”的实践说明政府收费与税收之间并不具有天然的鸿沟,而是可以相互转化,性质是相同的。既然性质相同,归口财政部门管理就具有理论基础。

  (三)政府收费与价格适用领域完全不同

  现代公共经济学将一切社会产品分为私人产品、准公共产品和公共产品三类,它们在生产制造环节是相似的,区别主要在于供给(分配与消费)环节。尽管政府收费仍然是基于市场机制,甚至可以认为具有价格风貌,但是由于准公共产品生产和消费的效用外溢性,以及缺乏完全的竞争性、排他性,使得这些产品或服务的生产经营活动难以在市场上形成真正的价格机制,或者可以说价格机制不能在这些领域得到充分发挥。因此,政府收费与价格存在本质上的差异:政府收费的适宜领域是准公共产品,价格则是私人产品;价格机制是单纯由市场决定或调解,也可以说是在市场的基础上自发形成。政府收费则是政府干预和市场调解相结合的产物;价格体现了所反映的产品或服务的全部效用价值,政府收费则只能反映其产品或服务的市场直接受益额。

  三、政府收费“三难”的深层原因

  (一)法律权威与治理要求不对等

  近年来,在法律建设方面,为了加强政府收费管理,中央和地方都根据实际情况,纷纷出台了一些部门规章和地方性文件。但是,总体上看,当前我国政府收费管理的法律建设非常滞后,法制化程度很低。我国政府收费管理的一个总括性文件就是财政部颁布的财综[2004]53号文件,但这只是一个通知性质的规范性文件。而以国务院名义颁发的两个比部门规章法律具有稍高法律效力的行政法规性文件—国发[1996]29号文件和中发[1997]14号文件,却是在20世纪90年代中期针对预算外资金管理问题而颁发的。其他有关行政事业性收费、政府性基金、中央企业国有资本收益、彩票发行销售等各类非税收入的管理法律文件,也都是财政部或财政部与其他部委联合颁发的部门规章。2006年,国家发改委、财政部颁发《行政事业性收费标准管理暂行办法》(发改价格〔2006〕532号),对行政事业性收费的标准审批程序、原则、公布及管理等做了相关规定。各地也相继出台了分散型的政府收费管理办法,如湖南有《湖南省行政事业性收费管理条例》、《湖南省非税收入管理条例》、《湖南省服务价格管理条例》等地方性法规。这些法规对政府收费的管理规定不尽一致,如组织听证,有的规定由价格部门单独组织,有的是财政部门与价格管理部门共同组织。放眼全国,各地的管理更是不尽相同,法律层级低、相关规定不一致是政府收费管理“三难”首要原因。

  (二)管理现状与地位不对等

  审批权配置上的“双重”标准不合理。收费立项权分别控制在财政和物价部门之间,有利于形成互相制衡的行政管理机制,但将所谓“经营性收费”的审批权交由物价部门一家行使,极易在收费项目管理上产生“财政取消、物价立项”的现象。在实际调研中,就有地方非税收入管理人士反映,目前行政事业性收费项目由财政部门为主负责审批,而对于未纳入财政管理的收费项目,即所谓的服务性收费,则是由职能部门提出申请,省级物价部门负责审批。这种管理体制下,部门或单位由于自身利益需求,行政事业性收费取消的,则以经营服务性收费名义报批,“东边不亮西边亮”,刚取消的项目,物价部门以服务性收费重新立项审批了。

  (三)实际功能与现代财政制度要求不对等

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,并提出建立现代财政制度的要求。建立现代财政制度就是要建立全面规范、公开透明的现代预算制度,建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度,要求将所有政府性收入都纳入预算管理。

  然而在价费关系中,存在着是共同审批管理还是单独管理的纷争,这些实质上都反映出当前政府收费管理的深层次问题,最终也体现在了资金使用管理方面。在监督管理方面,由于机制不健全,监管上的“缺位”和“越位”现象比较严重。这些都与现代财政制度的要求相背离。

  四、处理好价费税关系的政策建议

  (一)实行政府税费统一规范化管理

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。收费中涉及行政事业性收费和经营服务性收费,二者是理顺价费关系的重点。当主体走向市场,收费才能以价格形态管理。下一步在价费税的关系中,也要充分发挥市场的决定性作用,使私人产品逐渐走向市场,即价格应该是由市场价格决定。不能将市场能够有效提供的服务继续保留在政府职能之中,将相关职能剥离,斩断政府错位之手。在公共收费方面,对于比较成熟的收费,逐步实行“费改税”,如排污费等涉及环境保护方面的改成环境税。应明确,政府部门利用公共资源和公共权力收取的任何收入,都属于财政收入,都应纳入财政监管。因此,在规范政府收费管理过程中,应明确政府财政部门是政府收费的唯一征管主体。政府收费属于分配领域,其职能应统一到财政部门。无论是收费立项、定标、征收与使用,都应由财政部门统一组织。要认识到,政府收费与政府收税一样,都是从老百姓口袋中掏钱,其政策的制定必须统一完整,稳定税负的目标才能更好的得以实现,“跷跷板”问题才能得以解决。

  同时,要坚持税费并重,遵循统一管理原则。非税权应当与税权一样,实行集中统一。在具体征收方面,可以分类、分权管理,但在项目、标准、程序等方面应集中到财政部门,不宜分散。在财政部门内部应设立专司非税收入管理的机构,并将政策拟定、清理整顿与征收管理、票据管理、监督检查等职责进行有机整合并归口财政部门统一管理,形成权责统一、分工科学、监管有力的管理体制。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支、其根本的初衷就在于,隔断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系,不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道—以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴钱的多少作为取舍标准,进而,本应以追求公共利益为宗旨的政府行为已化为以利润最大化为动机的企业行为。那么,让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来,不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动,显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。

  (二)实行政府收费法制化治理

  长远来看,需要结合政府职能转变和行政管理体制改革,推进政府收费管理的立法进程,将十八届四中全会强调的法治精神贯穿政府收费管理的全过程,构建一个法治监督与社会监督密切配合的非税收入监管体系。在积极推进收费管理的制度化和法治化建设过程中,研究制定、完善政府收费管理的相关法规制度,并与现行的《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等相配套。要积极修订《价格法》,从制度上理顺政府收费管理体制。新《预算法》确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系,并对四本预算分别作了细化规定。下一步,要按照新《预算法》的要求,实行全口径预算管理,将所有政府收费纳入财政监管,尽快完善政府收费管理的规章制度,使其走向法制化规范化管理之路。

  在执行过程中,要坚持税费法定原则。对政府而言,法无授权不可为。税费法定意味着财政收入事项必须在法律有明确规定的前提下才能得以实施。财政法定由税收法定发展而来,税收法定以对征税权力的限制为其内核,与罪刑法定主义一起在近现代历史发展中分别担负着维护人民的财产权利和人身权利的重任。其基本含义是指,征税主体征税必须依且仅依法律的规定;纳税主体依且仅依法律的规定纳税。“有税必须有法”、“未经立法不得征税”被认为是税收法定原则的经典表达。税收法定的核心是:国家课赋与征税必须要有法律依据,否则不能课赋与征税,也不能要求缴纳罚款。同样,对于政府收费,法律法规没有具体规定或者特别授权的,政府也不得收取任何收费。

  (三)实行政府收费民主透明化监督

  十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。与西方收费立项定标权在议会不同,我国非税收入实行的是审批制。而政府的权力一旦没有民主与法制的制约,就是一头脱离笼子的“利维坦”。政府收费立项与定标的审批,要严格按照“公平、公正、公开,依法、依规、依程序”的方式进行,将权力关进制度程序的牢笼。现代国家治理,强调政府、非政府组织、公民个人的互动,政府收费的审批,也应强化民主参与、共同协商。遵循民主科学原则审批非税收入项目,对公共权力收入设立、变更与取消,必须引入公众参与机制,实行政府收费民主治理。

  同时,政府收费必须坚持公开透明。一是要实行全口径预算。新《预算法》明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,实行全口径预算管理。因此,必须将所有政府收费都纳入财政监督的范围。二是坚持政府收费公开。财政部门必须定期公布区域内政府收费目录,对收费主体、项目、标准、对象等信息全面公开。同时,公开各年度各项目收入及使用情况。三是执收单位对由本单位执收的相关政府收费信息予以详细公开,公开收费政策依据、收费项目、标准、对象范围、缓减免情况等。

  本课题由湖南非税收入研究会联合中财智库(北京)信息科学研究院组织研究,易继元、周德贵、李志平、刘光磊、陆晓平、李继培、黄前柏、乔欣参加了具体研究。

  参考文献:

  伍世安:《收费:价格与税收的交集》,《当代财经》,1997年第5期。

  高培勇:政府收费的性质究竟是什么.涉外税务.1999年第9期

  刘尚希:关于非税收入的几个基本理论问题.湖南财政经济学院学报:2013年6月第143期

  邓力平:《关于加强非税收入管理的三点看法》,2005年。

  张守文:论税收法定主义[J].法学研究,1997,(6)

[稿源:价费关系课题组]
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