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全面深化财税体制改革背景下如何推进非税收入规范管理的调研与思考
  来源:省非税局  点击数:  时间:2015-09-21 08:38:54   作者:陈其辉 字体: 【    】 

  时值新常态下全面深化财税体制改革破冰前行、我省非税收入规范管理承前启后的重要阶段,我在调研7市州、37个县市区的非税收入管理工作的基础上,对新常态下推进非税收入规范管理的新思路和新举措做了一些研究与思考。

  一、立足实际积极探索,我省非税收入规范管理不断取得新成效

  (一)管理理念逐步深化。非税收入的争论焦点转移。围绕非税收入是非曲直的争论,由过去该不该财政统管、是否自收自用、形不形成可用财力等,过渡到如何科学规范管理、有效提高收入质量、放大管理效益等。规范管理基本终结了“三乱”。过去,执收执罚乱象丛生,社会对非税收入“非议”不少。近年,通过归口管理、整顿收费、收支脱钩、简化票据种类等一系列手段,杜绝了自主收费、超标收费等行为。非税收入的财政属性逐步认可。落实收支两条线管理,加快非税收入纳入预算并实行统筹安排的步伐,促进了其“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的三权归位。我省纳入预算管理的非税收入占其总额的比重已升至95%。

  (二)管理重心清晰明朗。更注重做实收入质量。从增量扩张转变为质量优先。通过调研,找准非税收入增长快、占比高的根源;通过稽查,治理市县混库、空转等行为;通过出台针对性政策,淡化总量考评、建立奖惩机制、严格预算管理,挤压收入“水分”。更注重关键领域管理。将直接征收、票据电子化等新举措聚焦执收大户,抓好“关键少数”。盯住资源收入管理做文章,防治了资源无偿、无序、低价利用。开展非税收入执收成本核定探索,提高了精细化水平,实现彻底的收支两条线管理。更注重全流程监督。着力源头管控与全程监控并举,一些市县借助房地产税费等统征系统,将多部门税费收缴及规划许可证、国土使用证等领用发放纳入统一管理并全程监督,以证控税、控费。

  (三)管理手段更加科学。征收模式有新发展。很多市县积极探索、先行先试单位开单、政务大厅开票收款的一条龙征收、一站式审批,建立健全了征收、审批、效能监察相互协调又制衡的管理机制。电子化收缴有新突破。初步建立新型票据电子化管理模式,促成网银收缴在好几个市州推开,个别市州还实行了“一站通”、手机微信等自助缴费。执收考核有新认识。促成非税收入执收基本纳入各级政府绩效评估范围,有的考核通报以政府名义发布,有的则将目标管理考核延伸至乡镇。各级基本建立可量化、能倒查的考核办法及指标体系,激励约束效果更到位,乱作为和不作为的遏制力度更明显。

  (四)管理效益不断凸显。政府财力集聚效应明显。聚沙成塔,积水成河。过去分散的财力集中纳入预算,用于保民生、促发展,也弥补了单位经费不足,缓解了财政资金供需矛盾。一些市县通过非税收入全口径预算生成的政府可用财力增幅显著。经济发展环境持续优化。参与清理整顿非税收入项目,社会负担减轻,市场活力释放;建立全省统一规范、同步更新、项目要素严格控制的非税收入项目库,防治乱收滥罚有了技术支撑;缓减免审批更严格,凸显政府权威性和社会公允度,维护市场公平统一,有的还必须上党委常委会、党政联席会、政府常务会集体研究。清廉政府建设成效明显。取消过渡户甚至特设户,单位小金库没了载体。对非税收入形成的政府财力统筹安排,切断了部门利益和权力之间的关联,压缩了腐败滋生空间。建立财政、审计等多部门、立体式的监督格局,并将舆论监督纳入其中,随意收支等腐败现象的监督治理渠道更畅通,违法违规成本更高。

  二、新常态下推进非税收入管理改革,老问题和新挑战交织重叠

  (一)顶层设计推进滞后,规范管理徘徊不前。与改革预期有差距。现代财政制度、依法治税等新理念的提出,为非税收入管理的再探索提供了新视角,财政部新一轮机构改革对非税收入职能配置做出了适度调整。但是,非税收入内涵外延、依法治费仍很少具体被论及,政出多门、条块分割的管理现状也未能实质性改善,与基层非税收入工作者的改革期望值有差距。法制建设比较滞后。新修订的预算法并未对非税收入作出明确界定。国务院1996年出台的《关于加强预算外资金管理的决定》“时过境迁”,国家层面缺少统一的法律法规指导全国的非税收入管理实践。近年财政部和我省相继出台的一些政策,虽偶有涉及非税收入,但层级不高、权威性不够,系统性缺失也十分明显。部分规定相互矛盾。事业单位、社会团体依托公共权力和产权取得的收入,按照我省的有关规定应作为非税收入管理。但在实际工作中,上述部分收入又被有关部门审批为服务性收费,其中还不乏已清理取消的行政事业性收费,导致财政收入规避监管,也搅浑了政府与市场的关系。还有的收费项目,在预算管理、分成计提等方面出现了自相矛盾的规定,实际执行无所适从。

  (二)“九龙治水”火力分散,管理机构面临转型困惑。对口难。财政部未设立非税收入专管机构,车头效应难凸显。由此导致,全国各地机构设置“八仙过海”,如云南是行政机构,湖南是事业单位,广西是内设处室。我省市县管理模式“百花齐放”,有的主导政策制定、介入资金拨付;有的与省级模式基本一致;还有的职能严重缩水,仅管票据。归口难。财政部非税收入政策制定、收缴结算等职能分布在多司局。地方也仅20余省市设立了专管机构,且功能定位不一、职能强弱不一。我省秉承非税收入立项与标准共管,政策制定与执行分立的原则,造成部分收入有政策却难征收、部分收入应当收却无依据。服务性收费由物价部门独管,催生了“这边取消那边新立”等乱象。发展难。市县普遍对机构改革感到担忧。我省非税收入管理机构去行政化,对工作前景和个人前途会否带来较大影响?非税收入规范管理改革十年成效会否倒退?时值非税收入管理改革推进的关键期,机构改革与职能重构的矛盾日益凸显。

  (三)速度情结挥之不去,管理重点时常摇摆飘移。“领导速度”时隐时现。领导要快就快,想慢就慢,对非税收入增减偏好不一。例如,一些任期即将届满或刚上任的政府领导,对非税收入增长的需求尤其强烈,常不遗余力挖掘收入或下达硬性征收任务;而一些税收底子好的市州,无超收压力,领导更喜好“非税收入少一点儿”,以体现自己抓经济的政绩。“排名速度”幕后推手。市县各种经济发展指标的通报公示,虽未明确排名秩序,但私下攀比早成常态,导致非税收入与财政收入增收变相捆绑,常常是税收不足非税补,有的不惜采取混库、空转等手段弄虚作假。“占比速度”见风使舵。为谋求政府绩效考核拿“高分”的需要,保持“理想”的税占比,一些市县人为控制一般公共预算非税收入的正常增势,该收不收,应缴不缴,有的还将非税收入以税收缴库。

  (四)利益格局固化羁绊,应收尽收仍存瓶颈制约。征收管理“本土化”。各省出于不同的管理目标诉求,相互间差异大。北上广等发达省市的非税收入规模大,但纳入一般公共预算的占比却在全国末尾徘徊;湖南规模不大,但占比却列全国前三。从我省看,有的注重做大收入规模、有的偏重改善收入质量;有的执行政策规定比较到位,有的优先考虑本土利益。例如,某市截留河道砂石资源收入省级分成,用于筹备市级风险准备金。收入管控“部门化”。非税收入是依法行政的附产品,管理的部门色彩浓厚。市县一些收入规模较大的强势部门,时常制造非税收入政策落实的“真空地带”。省本级“部门化”现象也存在,如某单位对我局征管系统与其业务系统的对接久拖不决,把罚没收入缓减免视为“自留地”;某单位分层开设过渡户归集大量非税收入,自立门户搞特殊化。约束激励机制“被软化”。《湖南省非税收入管理条例》规定,县级以上人大对非税收入进行监督,但落实难到位。《条例》也明确,应当进行考核、评比和奖励,但大都淡化或取消了,加之执收成本核定因部门利益固化等原因推进迟缓,变相鼓励了“干多不如干少的利益多”。以往出于应收尽收考虑而施行的“超收返点”等传统激励约束手段,又与新预算法相悖。

  三、把握深化财税体制改革契机,进一步推进非税收入规范管理的对策建议

  当前,规范非税收入管理既有改革创新作为动力支撑,也有领导的重视支持、各级各部门的协调配合作为有力保障,同时,多年探索和实践积累的改革成果也为规范管理奠定了坚实基础。我们要抓牢深化财税体制改革的重要契机,遵循“依法合规、规范统一、量增质优、科技支撑、全程监管”的征管新思路,以深化改革引领规范管理,以规范管理助力深化改革。

  (一)积极推进非税收入制度体系建设。稳步推进国家层面立法进程。近期,建议财政部在尽快推出非税收入征收管理办法和收缴管理办法的基础上,提请国务院制订《关于加强非税收入管理的决定》;远期,应出台法律法规,从依法治费的角度理顺非税收入立项定标、征管边界、机构职能等核心事项。我省要谋划好《湖南省非税收入管理条例》的修订工作,将实践证明已较成熟的经验做法纳入地方性法规范畴。抓紧制定两个目录清单。一是在开展非税收入和服务性收费清理规范的基础上,对保留的非税收入项目和政府定价的服务性收费实行目录管理,尤其要明确事业单位、社会团体依托政府权力、信誉和国有资源、资产取得的服务性收费纳入非税收入管理,并建立健全各类项目设立或取消的听证、评估等制度,依法规范“有进有出”。二是在清理整顿非税收入优惠政策的基础上,以政府名义制定且向社会公布非税收入缓减免清单,并实行动态管理。法律法规明确可缓减免的,列入清单,符合条件的实行备案制;清单之外确因特殊原因需缓减免的,由财政归口报政府审议。加快完善资源有偿使用政策体系。以《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》为遵循,制定城市公共空间、服务以及专营、专卖等新兴领域的单项征管办法,修订广告收入、矿产资源等已有的政策文件,将市场配置资源、政府管控资源、财政全流程监督资源使用等新理念纳入其中,进一步挖掘以资源收入为新增长点的收入红利,确保资源开发利用可持续。修订省对市县考核办法。构建以管理规范、收入质量改善、经济社会环境优化为导向,可量化评分的综合考核指标体系,重点考核不作为和乱作为。要根据市县经济社会发展特点和由此形成的资源禀赋结构、财政收入结构等特征,探索分类设置不同考核目标值的可行性,摈弃“一把尺子量到底”。

  (二)积极推进非税收入管理信息化。逐步扩容财政直接征收。市县要施行“直接征收为常态、委托征收为例外”的新型征收模式,争取用三到五年的时间基本实现所有单位、所有项目全覆盖。省本级要对费源稳定、便于集中缴纳非税收入实行财政直接征收,争取由现在的单类、少数项目覆盖到所有资源、资产领域。加快电子化收缴进程。加大非税收入网银收缴在教育、交警等民生部门的推广力度,并研究移动终端等新型收缴载体的推广可行性。加快建立以“空心票据”(即未套印固定票样格式的“空白”无实物票据)为载体,以电子票号为流转标识的非税收入征管全流程电子化。实施非税收入电子退付。第一步,通过对非税收入征管系统退付模块的功能升级和优化,实现非税收入退付申报、审核、流转、退款、反馈等业务流程的电子化;第二步,推行退付款项的网银支付,实现资金的“快进快出”,从根本上提升退付效率、降低行政成本。启动“数据大集中”建设。依托“大数据”理念,实现基础数据同步更新、分成收入自动结算、收入报表自动生成,打通辐射省市县乃至乡镇的纵向信息化通道,并且实现电子政务平台、执收部门业务系统、非税收入征管系统和金融机构业务系统的横向整合和对接融合,将监管“手臂”由事后延伸至事中、事前并贯穿征管全流程。

  (三)积极推进非税收入预算管理。积极参与落实全口径预算管理。提请财政部加快取消财政专户管理方式,实现非税收入预算体系的“双变单”。各级非税收入管理机构要充分认识非税收入横跨四本预算的重要性,切实增强参与本级全口径预算管理的积极性和能动性,落实政府全部收入和支出纳入预算的管理要求,尤其要加大对游离在财政监管之外的“隐性收入”的监管力度。改进非税收入预算编制工作。各级要确定与经济发展水平相适应、与财政政策相衔接的非税收入年度目标责任区间,并据此积极稳妥、科学合理地编制年度非税收入预算,实现收入预算由约束性向预期性转变,严禁将收入预算视为征收任务。有条件的地方可按照中期财政规划要求,试编非税收入收支三年滚动计划。推进非税收入成本管理。以成本管理为切入点,建立符合新预算法要求的激励约束和应收尽收保障机制。省本级以资源收入、政府性基金为突破口,核实、核准两类收入的执收成本,破除比例安排征管经费的定势思维;各级要强化成本核定的成果应用,在部门预算中单列科目或单列来源直观反映执收成本,优先、足额保障单位的执收成本后,当年非税收入(不含超收部分)剔除成本有结余的,既可视单位执收规范程度等因素,安排给单位使用;也可由财政统筹,根除收多少退多少用多少的传统观念。加强非税收入支出管理。非税收入支出安排既要通盘考虑非税收入成本补偿特性和专款专用的基本特征,满足执收单位经费保障和事业发展的双重需要;也要加强政府统筹安排非税收入的力度,实现资金使用效益的最大化。要严格落实新预算法关于超收的规定,硬化非税收入支出预算约束,不得随意开新增非税收入支出的口子。

  (四)积极推进非税收入管理人才队伍建设。强化理论研究。要主动培育新常态下的新思维,坚持务虚与务实相结合,一如既往地将理论探索和调查研究常抓不懈,争做理论研究的“排头兵”。既要眼睛向上,将研究重点聚焦现代财政制度、政府职能转变等前沿课题,提高理论研究的前瞻性;也要脚步向下,针对对于工作中的重难点、死角盲区痼疾提出切实可行的系统性解决方案,强化理论研究成果的转化利用。改革培训机制。依托高职院校、培训机构、远程教育,采取轮训、以会代训等方式,进一步扩大培训覆盖面。要有的放矢地了解干部培训需求,并区分不同授课对象,制定多元化、多层级的培训计划。培训内容和方式的设置,既要有理论前沿,也要覆盖实际工作;既要有专家、领导、业务骨干讲座、授课、答疑解惑,也要以工作论坛等形式多开展基层互动、讨论;既要请进来,也要走出去。抓好人才交流任用。加大对非税收入管理机构人才培养和交流提拔的关注力度,让干部愿意来、出得去、上得了,让多年积淀的管理理念等思想财富能够落地生根。要淡化“二级局”、“二级机构”等思想观念,增强广大财政干部参与非税收入管理工作的自信心和积极性。要更多、更广泛地吸纳新进公务员到非税收入管理机构竞岗任职,改善目前队伍青黄不接、年龄结构老化、思想思维僵化等趋势性问题。探索机构和职能的科学化建设。按照相同和相近的事项由一个部门管理的原则,推动非税收入政策制定、征收管理、监督考核等职能的归口管理,并由财政部门授权非税收入管理机构为主办理,推进全省“一盘棋”。同时,鉴于非税收入分级管理的格局和地方特色治理的需要,市县在机构转型、职能配置、人员配备上保留一定的自主权和独立性,以便因地制宜地开展非税收入管理工作,不搞“一刀切”、强调上下完全对口。

[稿源:省非税局]
[作者:陈其辉]
[编辑:hnfs]
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