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政府性基金谋变
  来源:新理财•政府理财  点击数:  时间:2015-11-13 08:17:22   作者:张斌 字体: 【    】 

  按照财政部的定义,政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和党中央、国务院文件规定,为支持某项特定基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。而政府性基金预算则是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入,并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算,是政府预算体系的重要组成部分。

  新修订的《中华人民共和国预算法》第九条对政府性基金预算的定义是:政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。第九条第二款规定:政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。

  政府性基金预算现状

  根据财政部网站公布的《2014年全国政府性基金收入决算表》的数据,2014年全国政府性基金收入共有45项,收入合计为54113.65亿元。其中与国有土地使用权出让相关的基金收入合计为42949.61亿元,比重高达80%。

  扣除这80%的四项土地收入后,政府性基金收入为11164.04亿元,包括对社会无偿征收的具有专项用途的资金以及彩票公益金、无线电频率占用费、转让政府还贷道路收费权、中央特别国债经营基金财务收入、烟草企业上缴专项收入等具有捐赠和资产收益性质的收入。

  笔者就政府性基金及其预算管理的现状做了一番研究,总结其目前存在的四个方面的问题:

  第一,目前政府性基金预算不仅包括无偿向社会征收的具有专项用途的资金,还包括国有土地出让收入、彩票公益金、无线电频率占用费等具有捐赠和国有资产转让和收益性质的收入。这些收入项目与公共财政非税收入中的专项收入、国有资源(资产)有偿使用收入中的部分项目性质相近,典型的如教育费附加和地方教育费附加,前者属于纳入公共预算管理的非税收入,后者属于政府性基金,而两者除税率外,其他方面几乎完全相同。未来应以全口径预算管理改革为基础,对现行政府性基金的各个项目根据收入性质对其预算管理模式进行调整和完善。

  第二,大部分政府性基金项目是由特定部门掌握,专款专用、封闭运的。难以在不同部门和不同支出项目之间统筹使用。这造成了各政府部门对财政资金的分割,尽管财政部门可以通过部门预算等措施对部门所有收入进行综合平衡,相应抵消或减少财政资金部门之间分配的不均衡问题。但大量专款专用收入的长期存在不利于随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整,形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向,而且造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中,不利于提高资金的使用效率。

  第三,面向社会无偿征收的政府性基金属于国家利用政治权力获取的强制性收入。对政府凭借政治权力对公民财产实施无偿征收形成的收入,应按照税收法定原则对政府的征税权力进行有效制约。大量政府性基金项目向社会无偿征收,具有强制性,是实质上的税收。但是,这些“隐性税收”的立法层级比国务院“暂行条例”的层级还低。这种状况不仅加重了社会的非税负担,而且不利于控制宏观税负水平。

  第四,从政府性基金的经济影响看,大部分基金项目(尤其是对能源、资源类产品、交通运输业以及附加税性质征收的项目)会导致企业经营成本的增加,具有间接税的性质,这部分成本最终会全部或部分转化为最终消费品的价格。十八届三中全会要求逐步提高直接税比重,也就是要逐步降低间接税的比重,具有间接税性质的政府性基金也应逐步减少。

  政府性基金预算改革

  中国作为发展中国家,正处于工业化和城镇化的发展进程中,政府需要在经济增长、产业结构调整和基础设施建设等方面承担更大的职责,因此产生了大量跨年度的资本性项目和政策性项目,前者如三峡、南水北调等大型水利建设项目,后者如散装水泥专项资金、文化建设事业费、国家电影事业发展专项资金等,这些项目对应着各种类型的专项收入和政府性基金。这意味着政府性基金与政府性基金预算在中国有长期存在的必要,但需要从全口径预算改革的总体思路出发,在明确定位的基础上进一步深化改革。

  第一,区分凭借政治权力获取的收入和资产性收入,剥离政府性基金预算中的资产性收入,完善国有资产和国有资本的预算管理。

  结合国有企业混合制改革和政府资产负债表、自然资源资产负债表的编制,从国有资本运营的角度,将现行公共财政预算中的国有资本经营收入(国有金融企业)纳入国有资本经营预算。将公共财政预算中的国有资源(资产)有偿使用收入、矿产资源专项收入与政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等重新整合为国有土地收入、国有资源(含自然资源)收入和其他国有资产收入。

  第二,强调政府性基金专项用于特定公共事业发展,在一定期限内收取的特征,将需要长期征收用于基本公共服务的基金项目划归一般公共预算并实行税费综合改革,提高财政资金的统筹力度。

  下一步政府性基金改革要与一般公共预算中非税收入项目,尤其是专项收入的改革统筹安排,尽可能减少部门专款专用项目的数量和规模,提高财政资金统筹使用的力度。对确有必要长期征收的各类专项收入和政府性基金,应通过进一步推进税费改革进行归并,如城建税、教育费附加、地方教育费附加合并为地方附加税,水资源费、矿产资源补偿费纳入资源税,排污费等环保收费纳入环境保护税,房地产相关收费和基金纳入房地产税。同时,应逐步取消这些项目专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。

  第三,按照税收法定原则严格控制新设政府性基金项目。在税费综合改革的基础上,对确需面向社会征收的基金项目要经过立法机构审批并向社会公开,同时要明确规定征收期限。严格控制新增专项收入和政府性基金项目,提高各类专项收入和政府性基金的立法层级,取消政府部门设置专项资金和政府性基金的权力。对已经开征的项目要规定明确的到期日,到期的项目要及时停征,并向社会公开透明。确有必要延续征收的按照新设基金程序进行立法审查。

  第四,结合地方政府性债务管理改革,将政府性基金预算改造为重大项目预算。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的规定,有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。并明确要求:将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

  按照将专项债务收支纳入政府性基金预算管理的思路,未来应将政府性基金预算改造为重大项目预算并建立覆盖项目实施全过程的预算审查监督机制。从资金筹集角度重大项目预算应包含面向社会征收的政府性基金、上级政府的专项转移支付、与项目直接相关的专项政府性债务(含政策性金融和各类贷款)、公共财政预算投入的资金以及社会资本的投入。从资金使用的角度重大项目预算不仅要编列项目建设资金支出进度,还应编列还本付息的资金安排。

[稿源:新理财•政府理财]
[作者:张斌]
[编辑:hnfs]
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