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资源税下一站
  来源:新理财  政府理财  点击数:  时间:2015-12-18 16:29:46   作者:谷文 字体: 【    】 

  资源税改革并不是一个新问题,却是各级政府和财政部门眼中的“老大难”问题。从一开始的大刀阔斧改革,到遇到难题之后的“精加工”,资源税改革发展到现在,已经进入了一个从理论落实到实务的阶段。

  资源税改革作为财税改革中的主要抓手之一,它的走向在很大程度上影响着下一步财政体制改革。资源税改革下一步将如何推进,本刊记者采访了相关专家和企业界人士。

  消费立税

  要探讨资源税下一步如何改,首先必须厘清费与税之间的关系。据财政部财政科学研究所(以下简称“财科所”)公共收入研究中心研究员、《资源税费制度进一步改革思路与建议》课题组(以下简称“课题组”)主要成员许文介绍,在资源税费制度理论和实践中,在矿业权取得环节征收的红利、在资源开采销售环节征收的权利金和在资源收益环节征收的资源租金税,是三种最重要的税费,三者各有优劣。就红利而言,如果对一个矿藏的价值认定不存在不确定性,那么通过拍卖开采权取得红利,政府可以中性地攫取最大的租金收益。但现实中这种确定性并不存在,矿业项目存续期内的风险始终在不断变化,拍卖价格可能会与项目的实际收益存在较大差异。权利金也是一种租金,管理简单方便且能提供稳定的收入,但增加了矿产资源开采的成本,会给矿产资源的回采造成负面影响。相比权利金,资源租金税是对租金课税,更中性,政府可以从利润超高的项目中获得更高收益,不过资源租金税的征管也更困难,且存在着政府收入被延迟的风险。

  因此从技术上看,一国政府无法通过单一的手段对矿产资源活动进行有效调控,必须搭配运用各种税费工具,取长补短。而且,为了避免重复征税造成效率扭曲,在矿业活动的不同环节一般只征收一种专门税(费)。不同国家受资源禀赋、政策目的、收入管理能力等因素的影响,对各个税费工具的倚重程度也大不相同。

  就我国目前而言,在红利制度尚未充分建立(红利制度在保证财政收入的确定性和稳定性上具有很大不足)、税收征管能力也不足以支持资源租金税的情况下,在开采环节开征权利金,就在维护国家财产权益、实现国家对资源收益合理分配方面具有十分突出的优势。它保证了政府能以所有者的身份获得经济上的补偿,只要开采活动一开始政府就能获得收入,权利金的征收管理也相对容易,且由于权利金的计算一般与产量或销售额直接相关,收入相对较为稳定。这些优点决定了权利金形式的税费在我国资源税费制度中处于核心地位。

  从具体名目来看,目前我国对资源开采环节课征的是资源税和矿产资源补偿费。这一费一税中,一般把矿产资源补偿费直接等同于权利金,而对于资源税是否属于权利金则存在较大争议。从理论上来看,资源税属于直接对开采矿产资源行为所课征的税收,这与权利金的广义定义是一致的,因此实质上可认为资源税是国家以矿产资源所有者身份所征收的权利金,从矿产资源开采中分享的收益。国际上一般也认为我国这两种税费是权利金的不同表现形式。

  许文指出,资源税和矿产资源补偿费在性质上的重合,以及矿产资源补偿费征收管理中存在的种种问题,表明我国更适用税的形式参与资源收益的分配。因此,有必要取消矿产资源补偿费,明确资源税作为权利金的表现形式。

  去年底进行的煤炭资源税改革中,煤炭资源税从价计征,矿产资源补偿费率降为零,并且规定对原油、天然气及今后实行从价计征改革的其他资源品目,均比照煤炭资源税改革清费原则处理。这意味着随着改革的深入,矿产资源补偿费将逐渐消失。可见,资源税改革并非是“费改税”,很有可能下一步是“消费立税”。

  从价计征改革

  许文介绍说,资源税从计征方式来看,主要有三种类型:从量型(以数量为计征基础)、从价型(以价格为计征基础)和从利型(以利润为计征基础)。

  从利型计征方式充分考虑了企业的收益和成本情况,对企业收益的调节效果最佳、公平性最强,但对政府的征管能力和企业的遵从程度要求很高,且政府实现收入的不确定性很强。从国际上看,目前只有税收征管体系最为完善的美国、加拿大、澳大利亚等国采用。

  从量计征方式最大的优点是征管便利,收入稳定性最强,最大弊端是收入与资源产品的价格完全脱节,价格上涨税额不增,价格下降税额不减。虽然理论上可以通过对税额标准进行调整来消除这一缺陷,但由于现实中税额水平偏低而资源价格波动较大,确定和调整矿产品资源等级和税额以及计征上也较为复杂,导致未能及时对各类资源的税额进行调整,这些外部因素进一步放大了从量计征方式的缺陷。在因自然资源的稀缺性而导致资源价格呈现逐渐上涨的总体趋势下,以及市场经济中不可避免发生价格波动的情况下,从价计征所表现出来的优点要更为突出。因此,世界大多数国家把从价计征方式作为权利金(或资源税)的主要计征方式。在我国,资源税由从量计征改为从价计征,也合乎逻辑地成为资源税改革的基本方向。

  课题组主要成员、财科所公共收入研究中心副主任邢丽表示,我国已经对石油、天然气、煤炭进行了从价计征改革,下一步应该尽快将从价计征方式推及金属矿产品等重要矿产资源。改革方向已经成为共识,难点在于操作方案的设计,特别是征税对象和计税依据的确定。《中华人民共和国资源税暂行条例》规定将原矿作为征税对象,但煤炭、黑色金属、有色金属等矿产资源深加工链条长,基本不以原矿的形态对外销售,没有原矿的销售价格,这造成了其计税依据难以确定的问题。如果坚持对原矿征税而不对精矿征税,可能导致企业通过各种方式压低原矿价格,使得税收流失。在煤炭资源税改革中,为解决这个问题而引进了折算率,规定纳税人将其开采的原煤加工为洗选煤销售的,以洗选煤销售额乘以折算率作为应税煤炭销售额计算缴纳资源税。但这种处理方式不仅造成征管困难,也导致纳税人采取了一系列税收筹划和转移定价行为,不利于税负公平。因此,她建议,下一步资源税从价计征改革应将资源税的征税对象扩大到所有矿产品,包括原矿和精矿。对原矿销售行为,以扣除运费的销售收入为计税依据;对精矿销售行为,则只允许其扣除运费和上一环节(自用或外购原矿)缴纳的资源税。

  山西晋煤集团总会计师郑绍祖提出,因资源税对资源型企业发展实际影响较大,以销售收入为依据课征资源税,企业比较关注的另一个问题是计税价格如何核定。从理论上说,矿产品的价格应该是在竞争条件下公开市场交易形成的价格,但由于矿业企业组织形式的特殊性,企业往往以内部定价来计算销售收入,由此会造成企业申报销售收入与实际销售收入之间的巨大差别。为解决这一问题,一般需要参照一个合理的价格核定计征销售价格。

  为此,课题组建议,在核定计征销售价格时,可根据不同的矿产品选择不同的确定依据。对煤炭、铁矿石、有色金属等具有国际公开价格(如铁矿石国际价格指数、有色金属的LME价格)或国内行业公认度较高的矿产品公开价格(如上海期货交易所价格、中国煤炭价格指数),可参照其最近一个月的平均销售价格核定计征销售价格。对其他矿产品,可参照当地公开交易市场最近一段时间的平均销售价格核定计征销售价格。

  从征管便利角度看,对市场价格变化不大或者低价值的某些矿产资源仍可先沿用现行的从量计征方式。未来在税收征管制度较为完善、国家财政对矿产资源收益的依赖性下降到一定水平的情况下,也不排除对主要矿产资源品目实行基于利润的计征方式。

  方案待完善

  许文也指出,现行的资源税改革方案还有许多需完善的内容。例如,现行的资源税税率“偏窄偏少”,适当提高矿产资源的税率税额标准,有助于提高资源地使用成本,限制资源的过度开发和使用。需要根据经济社会发展的需要,进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产品的资源税税负,并结合资源产品价格形成机制改革,使资源税税负能最终体现在最终消费产品价格上,使价格能够真实反映资源成本。由于各地资源和税费征收情况不同,在资源税税率制定上,可采取中央确定税率区间、地方在此区间范围内确定本地税率的方式。

  目前资源税的征税范围主要集中在矿产资源等不可再生资源上,在未来条件许可的情况下,可考虑将水资源、森林资源、草场资源、耕地资源等可再生资源也纳入资源税的征税范围。

  此外,他还指出,目前设立矿业权价款的初衷是考虑国家作为矿产资源勘查投资者的利益应得到相应的补偿,但实际上,探矿权、采矿权的价值不仅包含了地质勘查投资的补偿收益,还包含了矿产资源自身的租金收益,因此,我国对非国家出资勘查形成的矿业权不收取矿业权价款的做法,使得矿产资源的部分租金收益无偿转让给了矿业权持有人,导致国家的所有者权益得不到充分补偿。应借鉴美国等发达国家普遍实行的红利制度,对新设的探矿权和采矿权,不论是国家还是非国家出资勘查的,在出让时都应该收取探矿权采矿权价款。在矿业权的配置上,应全部通过招标、拍卖、挂牌等市场化手段出让,保障国家所有者权益得到更为充分的体现。

  在很多情况下,税收政策并不直接对调控对象产生作用,而是通过一定的传导机制将税收政策与调控对象联系起来。这一传导机制只有健全的市场体系和价格机制下才能发挥作用,影响微观经济主体的行为,否则,税收政策的调控目的很难实现。

  经过市场化改革,目前我国大多数一般性商品价格已由市场决定,但在基础能源领域,价格依然处于管制状态,导致资源能源比价关系和价格形成机制扭曲,产品价格无法真实反映产品的稀缺程度、供求关系以及生产环境成本,从而误导了微观企业的资源配置行为,助长了粗放型增长和挥霍式消耗资源能源行为,加剧环境危机因素的累积。因此,为更好发挥税收政策作用,应以资源税改革为契机,进行价税联动改革,克服目前在资源能源价格体系、税制和财政体制上存在的重大缺陷,完善资源能源价格形成机制,对社会主体形成节能降耗、绿色发展的内在激励机制。

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