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收费问题的“处方”
  来源:新理财  政府理财  点击数:  时间:2015-12-18 16:30:34   作者:冯俏彬 字体: 【    】 

  研究表明,在当前经济下行的情况下,为社会减轻负担的现实选择是减费、减基金和适度降低社保缴费水平。自2013年以来,各级政府取消、减免了一大批收费项目。据统计,截止到2015年5月底,中央层面累计取消、停征和减免了420项行政事业性收费和政府性基金,每年减轻企业和个人负担约920亿元。目前,中央层面保留的行政事业性收费和政府性基金项目已减少到138项。地方层面也取消、减免了一大批本地区设立的收费项目,2014年各省区市累计取消收费就超过600项,现在各地依法合规设立的行政事业性收费大约在10项左右。更重要的是,所有的这些费与基金都纳入了清单范围并向社会公示,从这个角度讲,政府清理收费的力度与成绩,都是可圈可点的。

  尽管如此,进一步清理收费的必要性和可行性仍然很大。这主要是因为我国现行收费的种类极其庞杂,具备清理整顿的必要性。目前,从中央到地方各级政府网站上,都可以找到两张收费清单,一是行政事业费清单,二是政府性基金项目清单。以中央政府而论,经核定允许收取的全国性及中央部门和单位行政事业性收费为211项,政府性基金项目为25项。如此看来,似乎收费的项目和数量都是清楚的。但是实际情形远比这两张清单复杂。原因如下:一是除了中央层面设定、核定的收费和政府性基金项目之外,各级政府均有数量不等、名称不同的本级行政事业性收费项目。单看一级政府,也许不多,但若全国加起来,数量就十分惊人。二是各类中介组织收费。严格意义上讲,这属于经营性收费,应与政府无关。但实际上,这类中介多顶着或明或暗的“红帽子”,与政府权力行使甚至个别官员之间有着有关千丝万缕的联系,这主要集中在与各类行政审批有关的查验、评估、报告等方面,是当前收费清理工作的重点和顽疾所在。三是与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费、职业技能鉴定考试考务费。对此,人社部已按中央要求进行了清理,现在保留并发布的清单表明这类收费共有224项,如专业技术人员计算机应用能力考试、司法考试、自学考试等。四是政府负有管理责任的、带有自然垄断性质的经营性收费,近年来饱受诟病的高速公路通行费、停车费、景点门票费、停车费等,多属此类。

  除了收费项目与种类,更重要的收费管理机制的陈旧落后,令人动容。按收费主体划分,各类收费可分为行政、事业、企业三类。理论上讲,针对不同主体不同性质的收费,应当有不同的管理办法。但在我国的管理实践中,由于政府与市场、政府与社会的边界不清楚,当前事业单位改革尚未到位、社会组织总体孱弱等原因,往往你中有我,我中有你,管理上混成一锅粥。如各类事业性收费,如医疗、教育、文化等,就既不能由政府全部管起来,也不能由各学校、医院任性收取。如果再将视角延伸到中介收费,同样会发现尽管理论上讲应当由市场机制在收费价格形成中起决定性作用,但落到现实上,仍然十分差强人意。即使是行政性收费,管理上也基本沿袭了由执收单位“收、支、用、管”一体化的体制,财政部门的“收支两条线”在一些情况下只是形式,执收单位在收费收入与使用之间,始终存在着某种若明若暗的关联,这在数目庞大的政府性基金上尤为突出。引申一点讲,各类属于“使用者付费”的费与基金,还有一个如何定价、如何调整、如何进行成本信息监管与公示的问题,在现行管理体制下,相关机制更是付诸阙如。更重要的是,收费的实质都是对所提供服务的一种价格,而政府所提供的服务中,哪些服务是已经由税收支付过了的普遍性服务,哪些是需要另外重新服务,在理论和实践是很值得重新讨论。

  自上世纪80年代以来,我国收费清理改革已进行过多次,但迄今为止,仍然没能完全走出“剪复生、生复剪”的循环。究其原因,一方面收费只是表象,背后是林立的行政审批,两者之间关联度极大,互为牵制;另一方面,在收费总额与相关部门的预算分配之间存在千丝万缕的联系,“收支两条线”未能实质性地全面贯彻。因此,下一步要在注重减少收费项目的同时,应抓住制度改革这一“牛鼻子”,将收费清理改革向纵深推进。

  1、统筹兼顾,同步推进各类收费改革。如前,“收费”只是个总的称谓,包括行政事业性收费、政府性基金、中介收费、考试考务费、有自然垄断特征的经营性收费等多种形式。每类收费的主体不同、性质不同、管理要求也各不相同,需要深入辨析其收取的动因、方式、标准以及设计不同的管理制度。所谓“减少”与“取消”,并不是收费问题的全部。

  2、深入推进行政审批制度改革,削除各类收费滋生的制度性根源。综合而言,当前我国收费项目多、环节多的主要原因在于政府职能过宽过大,在于政府包揽了一些原本应由市场、社会自己承担的职责,在于政府从审批向监管的转变尚未完成。因此,必须继续推进行政审批制度改革,在取消、下放行政审批项目的同时,加快从审批向监管的转化,还权于市场与社会,从根本上削除收费产生的制度性根源。

  3、深化财税改革,彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。必须看到,即使是在市场经济高度发达的国家,以“使用者付费”为主体的收费项目仍然大量存在。以此而言,当前我国的行政事业性收费、政府性基金尽管仍存减少取消的空间,但总体而言已经不大。更需要做的,应当是重点破除收费、政府性基金的“收、支、用、管”一体化机制,即彻底取消执收单位与所收取费用之间的预算分配联系,制度性地分离“收钱的”与“用钱的”,形成适度分离、相互制衡的机制。具体而言,可将收费、政府性基金等授权税务部门收取,财政部门按需安排预算,相关部门只负责“管”和“用”,以此彻底切断行政审批与收费之间高度联动的利益机制。

  4、分类重建收费管理的体制机制。我国现行的行政事业性收费与政府性基金,基本上包含了税、费、租、债等所有形式的政府收入,种类十分复杂,改革上需要分门别类。一是要将具有“准税收”性质的收费、政府性基金尽快调入一般公共预算,相关支出由公共财政统一承担。二是将具有“租”性质的收费、政府性基金要纳入一般公共预算。如土地使用权的转让、出租形成的收入,部分国有企业改制、上交等形成的收入,矿产资源的出租出让收入等,都属于我国国有资源、资产制度下的特殊收益,应适时并入一般公共预算。三是建立“使用者付费”性质的收费、政府性基金的规范管理制度,如收费项目的设定程序、成本核算与信息公开、收费标准的定期评估与调整机制等,都有待实施大力度的改革。针对众多事业单位、行业协会、中介组织所提供的服务收费,短期主要应从打破垄断、增强竞争方面着手,以形成合理的服务价格与优质的服务质量,长期而言则涉及到事业单位改革和社会组织发展等重大改革问题。

  总之,清理收费是个十分复杂的系统工程。只有搞清我国收费问题的历史由来与现实情况,结合市场经济条件下政府与市场、政府与社会关系的变迁,方能准确把握收费背后深层面的原因,分门别类,找出妥善处理收费问题的“处方”,短期而言为企业和社会减负,应对经济下行所带来的压力,长期而言则是规范政府收入秩序,强化财政管理制度,提高国家治理能力,推动中国现代化进程。

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