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如何加强县级国有资源(资产)有偿使用收入管理
  来源:桃源县非税局  点击数:  时间:2017-07-25 15:45:12   作者:康韶华 字体: 【    】 

  近年来,桃源县全面贯彻落实《湖南省非税收入管理条例》,按照《非税收入执收工作责任制规定》、《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》等要求,认真探索国有资源(资产)有偿使用收入管理办法,取得了一定成效。但从管理的情况来看,依然存在一些问题。今年,针对本县实际情况,我局先后到县国资局、国土局等30个单位开展了专题调研,对国有资源(资产)有偿使用收入在规范管理、征管模式、挖潜征收等方面进行了一些探讨与思考。

  现状与做法

  该县于2005年、2006年相继成立了县非税收入征收管理局和县国有资产与城市建设投资经营管理局两个专门的国有资源(资产)管理机构,在机构、编制、职能、人员上确保了四到位,先后出台了《桃源县行政事业单位办公设备配置标准》、《桃源县国有资产管理办法》、《桃源县财政财务精细化管理办法》等一系列国有资产管理的规范性文件,不断探寻资源(资产)性收入管理的新方式,逐步变资源优势为财力优势。该县的主要做法是:

  1、加强了经营性资产管理。该县通过资产清查,基本摸清了县直行政事业单位经营性资产的家底,强化了行政事业单位资产转化为经营性资产的管理,针对单位门面出租收入流失较为严重、合同租金地段标准不一、租金收入由单位消费抵扣、租金收入变相为水电费收取等现象,该县对执收单位提出了“操作公开化、程序合法化、收益最大化”的原则,要求门面出租收入实行“合同统一签定、资金统一监管、票据统一填开、收入统一分拨”的管理办法,确保了国有资源的保值增值。如该县司法局共有7间经营性门面,在制定了相关规定和管理办法后,实行平等公开竞租,提高了门面租金额度,每年租金由原来的8.16万元增加到28.15万元,增加了3.45倍,取得了明显效果。

  2、加大了国土资源储备力度。该县国土资源储备中心采取加强存量土地的收购、加强新征土地征收、增大储备地块效率的做法对土地制定储备计划,有步骤的实施收储,再公开出让,为政府创造收益。通过调研得知:该县从2008年开始土地储备以来,共收购存量土地106宗,2597亩,已处置了72宗,108亩,全县土地储备收入达120279余万元。其中2012年度土地出让金收入达7000余万元;2013年度1138号储备地块拍卖价每平方高达270万元,取得拍卖收入8380万元;2014年上半年,该县非税局联合县国土部门和城投公司加大国有(资源)资产的处置与征收管理力度,国有资产有偿使用收入快速增长,仅县城内1120、1122两块土地处置收入就达24385万元,土地处置收入比上年同期增加3377万元,增长16.7%。

  3、规范了户外广告收入管理。从上世纪九十年代开始,该县已经对户外广告资源有偿使用收入进行征收;从2012年开始对国有资源占用费有偿使用收入通过招标、拍卖或以公示公告等形式实行委托征收;2015年,对广告牌、公共汽车车程广告、的士车顶灯、公汽候车坪及私营承包单位门前候车亭、城内所有的夜市摊子、企业冠名权的有偿使用管理全部按照招拍挂程序进行,其中对县城内35处公共汽车候车亭在2015年1月31日至2022年12月31日期间的户外广告资源特许经营权以24万元每处的价格进行了公开挂牌出让。同时规定所有收入全部缴入县非税收入结算专户,并纳入部门预算。

  4、盘活了存量资产资源。该县把企业改制出现闲置并流失的大量国有资产进行了整合,共处置闲置国有资产89宗,实现处置收益39768.73万元。其中,2014年,共处置国有资产8宗,实现处置收益16592.5万元,分次拍卖收缴的超编超标和上交的公务用车20台,取得拍卖收入144.33万元。针对河道码头及河砂资源管理混乱、事故频出的状况,2012年该县对沅江桃源段的河道采砂进行了历史以来最严厉的资源整治,拍卖河道采砂码头5年经营权的有偿使用收入10764万元,财政净收益超5000万元。

  问题与成因

  1、认识不到位,管理意识淡薄。由于现行法规对国有资源(资产)的概念和范围不是非常明确,少数部门和个人对国有资源(资产)有偿使用的性质认识不清,形成了一些错误观念:有的认为利用国有资源(资产)无须缴费,“不用白不用”,使用者不愿承担缴费义务;有的对国有资源(资产)有偿使用管理意识淡薄,存在观念上的偏差和认识上的误区,认为行政事业单位国有资源(资产)的资金来源是国家无偿拨付的,其形成的资产应当被使用单位当作本单位所有,因而可以随意使用;有的把单位国有资源(资产)当作部门财富,作为单位领导与员工享受的物质条件。有的没有形成把国有资源(资产)自始至终当作价值来进行管理的理念,造成人们的国有资源(资产)有偿使用价值观念淡薄。这些错误认识,一定程度上影响了国有资源(资产)有偿使用收入的规范化管理。

  2、产权不明晰,管理主体缺位。国资管理部门与使用国有资源(资产)使用的行政事业单位在对国有资产保值增值的负责上形成了产权主体多元化、分散化和责任不清的现象。在实际工作中,部分单位有偿使用的国有资产没有明确规定投资方与被投资方、出租人与承租人的权利和义务范围,以投代管,只投不管,只租不管,在此过程中没有对资产安全真正负责的管理主体,也没有产权主体对经营者的行为进行有效监督、约束,造成管理缺位。

  3、制度不健全,管理体制不顺。以制度建设为保障,切实规范有偿使用行为。虽然财政部以及湖南省对国有资源(资产)管理的政策已经出台,但行政事业单位国有资源(资产)始终没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等具体问题,导致了行政事业单位国有资源(资产)有偿使用管理体制不顺。一是管理机构设置不规范。有些地方行政事业单位国有资源(资产)的管理部门是财政部门,有些地方是国资管理部门,由于观念认识上的偏差,相关机制不健全等原因,部门之间各自为政,缺乏统一管理和协调;在资源处置(出让)等方面,由于缺乏规范的资源(资产)处置程序,资源浪费甚至流失现象时有发生,甚至容易滋生腐败。二是管理职责不清,职能交叉。行政事业单位的国有资产是部门分割管理,各单位无偿占有、使用,形成了产权主体多元化、分散化,出资人不明确,管理职责不清。因此,在国有资产有偿使用中,容易形成产权虚置、管理缺位的现象。

  4、征管不到位,应征收入流失。一是国有资源(资产)收入征管使用传统的技术手段和模式,管理者难以掌握完整准确的数据信息。管理者要全面、准确、及时掌握各种各样的信息及内在关系,急需现代化管理手段和信息平台的强力支撑。在实际操作中存在资源(资产)征管与非税收入征管脱节的现象,管收入的不管国有资源(资产)的配置和使用变化情况,有的甚至还使用手段将国有资源(资产)暗地换取自身利益,致使国有资源(资产)配置失控,流失现象时有发生;二是征管力度不够,非税征管部门和国资管理部门都没有开展直接征收,虽然进行了定期不定期的稽查,但对挖潜增收于事无补;三是县级停车泊位费收入因种种原因至今还未进行开征;四是少数单位实现的国有资源(资产)有偿使用收入,利用往来票据、自制票据甚至使用“白条”收费,直接坐收坐支,用于单位福利费开支,脱离财政监管或将应属于国有资源(资产)有偿使用收入用往来收据收取后缴入财政专户,未按规定缴入县非税收入汇缴结算户,暗中截留国有资源(资产)收益避开财政监督的现象一定程度存在,造成部分收入流失。

  对策与建议

  1、建立数据共享平台。一是设立项目库。全省各级政府财政部门(委托非税管理部门)应与国资管理部门联网,按照管辖范围内的各行政事业单位、企业单位、政府派出机构、乡镇本级及村(居)委会的所有国有资源(资产)项目类别设立综合集中管理的项目库,就像统一全省非税收入收费项目编码一样统一全省各类国有资源(资产)项目编码,做到帐帐相符、帐实相符,在全省形成“横向到边、纵向到底”的国有资源和国有资产的项目信息平台监管体系。二是明确管理权属。该平台由省财政(非税)部门设置管理权限,统一分配所属管辖范围内的进网密码,同级政府财政、国资部门负责人及相关职能股室可以通过该平台对管辖范围内的国有资源(资产)情况实施动态查询及监控,发现问题,及时处理。三是实行阳光运行。全省各级政府部门可以通过该平台推行网上资源(资产)的处置申报与审批、资产采购信息的采集与发布、存量资产的查询与统计等监管工作,真正让全省国有资源(资产)管理工作在阳光下运行。

  2、理顺产权职责关系。要切实理顺国有资源(资产)所有者与经营者(所有权与使用权)之间权、责、利的关系,按照“产权清晰、权责明确、科学管理、保值增效”的总体要求,进一步明晰产权,确保所有者主体权利的合法性和私营者获取收益的积极性;进一步明确“主权部门管资源、财政部门管收益、政府是收益的所有者”的总体原则,强化国有资源(资产)所有者和经营者的管理职责,做到有章可循、有法可依、合理经营、规范管理。按照公共产权收入的用途和属性进行分类管理,对行政事业单位占有、使用的国有资产按照一定比例收取“资产占用费”、对资源性公共产权和特许权采取公开招标、拍卖的方式,实行市场开发和有偿使用;对公共服务收费,则全额纳入财政预算。

  3、丰富征收管理模式。按照国有资源(资产)“所有权归国家,使用权归政府,管理权在财政”的原则,积极创新国有资源收益模式,改变现行分散征收,自主确定分配收益的管理办法,建立新型的国有资源(资产)收益管理模式是实行国有资源(资产)有偿使用收入管理的重要途径。我们建议从三个方面创新征收模式:(1)直接征收。加大直接征收力度,由非税收入管理机构直接征收。《条例》规定有征管主体的由征管主体征收,没有征管主体的由非税收入管理机构代表政府征收;非税收入管理机构已成立十周年,无论是从人员素质还是技术力量上来说,完全可以承担此项工作。(2)委托征收。对暂不具备直接征收条件或者为了降低征收成本、方便征收管理,与受委托单位签定委托协议,可由财政(非税)收入管理机构委托有关单位执收。如:边远地区的山林收入可以委托林业部门收取。额度较小分散性的零星收入如矿山资源有偿使用收入可以委托国土部门收取。(3)大厅征收。组织非税窗口单位借助政务体制改革的“东风”,对国有资源(资产)有偿使用收入积极探索“归口审批、集中办理、财政开票、统一收费”的征管模式,坚持“马上就办、办就办好”。

  4、强化监管手段。国有资源(资产)有偿使用收入是财政收入的重要组成部分,由于国有资源(资产)有偿使用收入来源渠道较多、隐蔽性强、情况复杂,通过调研,该县发现边远地方分散的应属于国有资源的零星收入在征管上存在一定的漏洞;擅自减免缓行为在委托征管过程中时有发生;应该进入招拍挂程序的而被暗箱操作处理等情况仍然存在。针对这些现象的存在,我们认为应该强化四种监管手段:一是形成合力监管。政府要加强引导,财政部门加强指导,非税收入管理机构要加强督导,有关部门要整体联动。财政、审计、监察、发改等部门,密切配合,形成合力,齐抓共管,加大对国有资源(资产)有偿使用收入征缴和使用情况的审计监督检查力度,不断规范收支行为,不断加强对国有资产配置、使用、处置等各环节全过程的监管。二是强化预算监管。国有资源(资产)有偿使用收入是政府非税收入的一个重要组成部分,应当全额纳入预算管理,实行统筹安排,提高财政资金的整合力度和使用效益,增强政府宏观调控能力。三是专项检查监管。我们建议对国有资源(资产)有偿使用收入的检查,要与当前清理整顿单位“小金库”工作、非税收入及票据检查、部门预算执行情况检查等结合起来,做到日常检查与定期检查,常规检查与重点抽查,顺查与逆查等多种方式进行。非税收入管理机构要加大非税收入稽查力度,重点对国有资源(资产)收费项目、财政票据、银行账户等进行稽查,实行全方位监督管理,确保《条例》和《办法》真正执行到位。同时任何单位不得坐支、截留、挤占、挪用或者擅自减免国有资源(资产)有偿使用收入,防止在征管过程中滥用职权、玩忽职守。四是严格责任监管。各相关职能部门和单位要加强国有资源有偿使用收入的管理,及时足额征缴国有资源有偿使用收入,对违反规定应收不收、应缴不缴,以及截留、挤占、挪用和坐收坐支的,要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《财政违法行为处罚处分条例》和《湖南省非税收入管理条例》等有关规定严肃追责处理,对造成收入流失的,视情节轻重给予政纪处分,触犯刑律的移交司法机关查处。

[稿源:桃源县非税局]
[作者:康韶华]
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