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地方政府非税收入立法调研报告
  来源:省非税局  点击数:  时间:2017-11-01 14:51:35   作者:征管一处 字体: 【    】 

  根据财政部的部署,按照上海市财政局的要求,湖南省财政厅主要采取互联网搜集、电话交流、分析梳理本省实践以及市县座谈等方式,开展了地方政府非税收入(以下简称非税收入)立法*专题调研。

  一、全国31个省、自治区、直辖市非税收入管理制度的基本情况

  据统计,截至2017年8月,全国31个省、自治区、直辖市(不含港澳台地区、以下简称省区市)中,有25个出台了全省(区、市)范围内适用的、覆盖非税收入全业务环节的管理制度,详见附件。

  主要呈现以下几个特点:第一,制度层次分化。31个省区市中,13个有立法,出台了条例;5个出台了地方政府规章,3个以政府名义印发了规范性文件,4个以政府办公厅或者财政部门名义印发了规范性文件。在尚未立法的18个省区市中,黑龙江、广东已经研究拟定了条例,目前正在进行立法审查。第二,制度使用年限普遍较长。一半的制度是2011年之前出台。其中,湖南省最早(2004年),最近的是2016年(上海市、西藏自治区)。各地普遍面临非税收入管理制度“年久失修”的问题。第三,制度内容结构类似但条款互异。各地的非税收入管理制度主要规范非税收入的内涵外延、设立征收、收入收缴、票据管理、监督管理等业务环节,但在具体条款上体现了个性化的一面,互有差异。

  二、地方立法对于推进非税收入规范管理的意义——以湖南省为例

  法律是治国之重器,良法是善治之前提。推进非税收入立法,是全面推进依法治国的具体举措,在加强政府宏观调控能力,全面深化财税体制改革,规范非税收入管理等方面成效显著。下面以湖南各级各地的管理实践为例,论述地方立法对于推进非税收入规范管理的意义和作用。

  (一)收费由乱向治。按照《湖南省非税收入管理条例》的要求,将过去“多方征收、多家使用、多头管理”的预算外资金征管职能统一归口政府,明确财政部门为非税收入的主管部门,并成立专门机构负责非税收入管理具体工作,打破了过去长期存在的管理脱节、分配失控、监督失灵、收入流失的征管旧模式;将2004年前各执收单位保有的“千家万户”归口为统一账户(非税收入汇缴结算户),取消非税收入过渡户甚至单位特设户(如怀化市本级),单位小金库没了载体,从源头预防了滥收滥支、坐支挪用等违规腐败现象;制定了湖南省行政事业性收费项目审批、国有资源及资产有偿使用收入管理等系列办法,定期公开收费基金目录和服务性收费目录,从源头上健全和加强了非税收入项目的审批、备案,评估、调整以及监督管理等工作,彻底改变立法前非税收入执收执罚部门多、环节多、项目多、标准乱等管理乱象;建立全省统一规范、同步更新、项目要素(如收费标准、分成比例等)严格控制的非税收入项目数据库,防治乱收滥罚和提升服务效率有了更强的技术支撑;缓减免审批严格规范,维护市场公平统一,凸显政府权威性和社会公允度,如长沙市、桂阳县必须上政府常务会或党政联席会集体研究。

  (二)财力由散向厚。非税收入是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。科学界定非税收入范围,并以法律形式予以确定,促进了非税收入汲取机制合法化,将过去执收单位“谁收谁用、多收多用”的预算外资金全部赶进财政笼子,实现了非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的三权归位,彻底改变立法前非税收入资金预算内、外两张皮的管理旧格局,使得分散的财力集中纳入预算,用于保民生、促发展,也弥补了单位经费不足,缓解了财政资金供需矛盾。2016年,湖南省完成全口径非税收入2330亿元,是地方立法之年(2004年)338亿元的近7倍,纳入一般公共预算的非税收入1146亿元,是2004年102亿元的11倍。特别是通过推行非税收入年度预算和执收成本核定工作,为实现全口径预算管理奠定了基础,非税收入对政府财力的补充和支撑作用更为显著,进一步增强了政府宏观调控能力。

  (三)环境由劣向优。以《湖南省非税收入管理条例》为纲领,积极参与和实施农村税费及燃油税费改革,进一步完善了主要由市场决定价格的机制,让老百姓分享改革红利;通过对非税收入实行统一征收管理,统一安排支出、统一编制年度预算,为实行国库集中支付和政府采购制度提供了前提条件,为深化省级部门预算及政府预算制度的改革奠定了良好基础,有力促进了各项财政改革;多次开展非税收入项目的清理整顿和治乱减负并予以常态长效,行政事业性收费项目从2002年的310项减少至目前的36项。近两年,普遍性降费精准发力,取消和停征了38项行政事业性收费,降低了36项行政事业性收费标准,每年可为企业减负34亿元以上,形成了预见性较强的红利释放机制,优化了经济发展环境,企业和老百姓的获得感明显。

  (四)服务由差向好。积极落实《湖南省非税收入管理条例》,依托政务服务中心和政务信息平台,以及财政网、非税网等网络媒介,全方位公示非税收入政策和权力运行流程,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开;按照首问负责、一次受理、限时办结、阳光透明等服务型政府理念,益阳市、衡阳市和衡南县等地改进和丰富单位开票、银行代收的征收模式,先行先试单位开单、政务大厅开票收款的一条龙征收、一站式审批,征管更加集约高效规范便民;推进POS刷卡、批量代扣、网银缴费,特别是以“湖南非税移动缴费”微信公众号作为全省统一缴费入口,推广收缴电子化,提供了通用、便捷、高效的缴费方式,让信息多跑路、群众少动腿;促成非税收入执收基本纳入各级政府绩效评估范围,对下级和同级单位年度非税收入管理工作,进行全方位考量和多层面采集数据,乱作为和不作为的遏制力度更明显。

  三、地方政府非税收入立法存在的主要问题及原因分析

  (一)使用效力有限。一是非税收入“娘家”多,政策执行阻力大。财政部未设立非税收入专管机构,非税收入政策制定、票据管理、资产管理、收缴结算等职能分布在综合、税政、行政政法、国库、预算等多个司局。非税收入又是依法行政的附产品,与执收单位的职能职责联系紧密,国土、交通、公检法纪等执收“大户”处于“强势”地位,不时以各种理由制造包括地方性法规在内的各种非税收入政策规定落实的“真空地带”。在顶层设计不够到位的背景下,现阶段非税收入管理改革阻力大、难啃的硬骨头多。就算有想法、有改革、有动作,要上升至法律层面予以固化,也是困难重重,地方性法规的效力备受考验。二是非税收入认识分歧大,统一标准难。非税收入由预算外资金演化而来,类别多、项目多、执收单位多,没有哪一部法律或者行政法规就非税收入给出了严格定义。目前,地方性法规对非税收入的界定也仍然依据征收类型采取列举式和排除式方法,兜底性不强、效力有限,以致公众将政府征收的除税收以外的所有资金都统称为非税收入,习惯性地将政府收费等同于政府非税收入。例如,2016年12月,娃哈哈集团董事长宗庆后在接受专访时说:“我们要交500多种费。”而实际上,财政部和国家发展改革委有关负责人在答记者问时表示, 2015年娃哈哈集团及所属企业的缴费项目实为212项。 其中,非税收入仅为29项,经营服务性收费148项,协会商会会费等35项。三是非税收入立法借鉴少,实践中的具体问题复杂。现行13个省区市立足自身实际颁布的非税收入管理地方性法规,都是在无上位法借鉴情况下进行的立法创新。而非税收入政策性强、牵涉面广、与企业和老百姓的切身利益息息相关,实践中的具体征管问题复杂多样,利益各方的诉求不一。地方政府多年来都是“摸着石头过河”,且试且行且推广。国家缺少统一的法律来指导全国的非税收入管理实践,各地在管理模式、管理范围等方面不尽相同,直接导致各省的财政收入在统计口径上难以统一,在管理方式上不够规范,不利于财政事业的科学发展。

  (二)规范力度有限。一是原则性规定多。地方立法主要是为执行上位法和管理地方性事务,重在“拾遗补缺”,“细化”法律规定。但是,非税收入地方性法规的一些条款原则性太强,不具备操作性。例如,某地非税收入管理条例关于非税收入缓减免作出了规定,即缓收、减收、免收非税收入的,应当由自治区人民政府或者自治区人民政府授权的有关部门批准。但是,有关部门是指哪些部门,谁为主谁配合;何种情形由政府审批,何种情形由政府授权,此类关键性问题并未予以明确,给缓减免审批的操作带来了难度。虽然我国立法领域长期以来形成的“宜粗不宜细”原则有其一定的时代合理性,但在立法技术要求日益科学化和精细化的背景下,此类模糊表述使得相关法律规范在应用时操作性不强,政策执行无所适从。二是融合度有差距。新预算法等一大批涉及非税收入管理的国家层面制度相继出台,财政部还制定了首个专门关于非税收入的管理办法——《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)。这些制度对非税收入管理明确了许多新要求。例如,财税〔2016〕33号规定,未经财政部门批准,不得改变非税收入执收单位,相当于强化了财政部门对于委托征收的管理权限。但是,所有的非税收入地方性法规关于委托征收的规定,都仅是经财政部门备案而非批准,与中央层面政策相悖。三是地方特色凸显。非税收入管理是一场自下而上的渐进式改革。多年来,各级各地依托自身实际,形成了各具特色、互有不同的管理理念、原则、模式和措施。因此,管理属地性始终是非税收入的最显著特征。以非税收入收缴账户体系的定义为例,《江西省政府非税收入管理条例》规定,政府非税收入应当通过国库单一账户、财政专户、汇缴零余额账户构成的政府非税收入账户体系收缴、核算、存储、分成、退付、支付、清算。政府非税收入汇缴零余额账户应当每日清零。也就是说,江西省允许执收单位保有非税收入过渡性账户。而《浙江省政府非税收入管理条例》规定,执收单位不得开设政府非税收入过渡性账户。

  (三)创新幅度有限。一是非税立法创新难。现代财政制度、依法治税、四本预算相互衔接等新理念的提出,为非税收入管理的再探索提供了新视角、新契机。但是,非税收入内涵外延、依法治费仍很少被具体论及,多头管理、政出多门、条块分割的管理现状也未能实质性改善。顶层设计对多年来地方政府的非税收入管理改革关注度不够,自然导致非税收入立法创新难度较大,无法突破现有的政策规定或者利益藩篱。纵观13部非税收入地方性法规,立法观念几乎都与《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)一脉相承。对比2004年与2014、2015年出台的地方性法规,在立法观念上也并没有太多的突破性进展。二是非税管理改革快。预算制度、行政审批制度等改革的深度推进,带来了非税收入管理理念的转变。票据电子化、收缴电子化发展迅速,终端支付、移动支付、非银行支付等新型缴款方式层出不穷,国地税征管体制改革引发的对于地税代征非税收入(涉及管理模式的变更)的讨论也不绝于耳。这些新理念、新模式、新手段,都未在法律、行政法规中予以确定,规划发展亟待规范。特别是电子票据的法律效力至今仍然得不到认可,在执收单位和缴款义务人中的反响很大。三是非税理论研究少。理论和实践具体的、历史的统一,是马克思主义哲学的基本原则。但是,非税收入领域却广泛存在着“实热学冷”现象。本着实务力推发展的理念,全国各地非税收入管理实践十分旺盛,也提炼和积淀了许多有益探索和经验借鉴。而反观理论界,非税收入这一课题更像是“半道出家”、探索冷清,关注度远不如税制改革、预算管理等财经研究的热点问题,更没有专门关于非税收入的主流教材。可以说,现有关于非税收入管理的研究,大多出自非税收入管理从业者,而非专家学者。

  我们认为,造成上述问题的原因主要有三个方面。第一,社会认识模糊。“皇粮国税,自古而然”的观念已根深蒂固、得以认同,而非税收入作为一个“新名词”,不像税收概念源远流长、深入人心。特别是过去相当长一个时期内,“三乱”现象屡禁不止,严重影响了人民群众的生产生活,也干扰了正常的经济社会秩序。因此,有人把除税收之外的所有政府收入都称为非税收入,模糊了界限;有人认为只有税收才是规范的,主张全面实行“费改税”;有人认为费挤了税,提出要取消所有收费以根治“三乱”。这都在本质上反映了社会各界对非税收入的属性、作用和管理方式仍未达成共识。第二,上位法缺失。在直接规制非税收入的制度规范中,仍没有一部专门法律或者行政法规。2016年,财政部制定的《政府非税收入管理办法》,仅是部门规范性文件。总体来看,中央层面尚未形成完整、清晰、统一、规范的非税收入法律体系,专项立法缺失、立法层次较低,直接导致非税收入管理缺乏足够的顶层设计,地方立法难免经验不足或弊端凸显,也不可避免地引致公众对于非税收入征收正当性和合法性的质疑。此外,国家部委制定的部分规章或规范性文件往往从自身利益出发,部门色彩浓厚,一定程度上也制约了地方立法或者地方性法规的执行。第三,非税收入管理误区多。我们在实际工作中发现,目前还存在几个管理上的误区,主要是:有的认为非税收入依附于本单位职能职责,是单位自有资金,应当谁收谁用、多收多用;有的认为非税收入收支挂钩甚至列收列支,不形成可用财力,毛多肉少;有的认为非税收入占比高等同于财政收入质量差,主张打压非税收入增速;有的认为非税收入和税收收入是此消彼长的关系,难以长期共存。这些误区的存在,既影响了非税收入管理工作的深度推进,也给地方立法或地方性法规的执行带来了诸多干扰,必须认真加以研究和澄清。

  四、推进地方政府非税收入立法的对策建议

  (一)纠偏差,夯基础。提请财政部就非税收入的概念、作用、管理方式等基本问题以适当方式进行答疑解惑,还原非税收入的本原面貌。地方政府应多形式、多角度、多渠道宣传现有的非税收入地方性法规,激活法规制度的生命力;充分利用网络、电视、期刊报纸等媒介,客观澄清当前关于非税收入的是非争议,强基固本,营造规范非税收入管理、推进地方立法的良好氛围。

  (二)抓先行,克难题。充分调动地方积极性,发挥地方的主观能动性,每年选取一到两个工作突出、特色鲜明的省区市就非税收入管理的难点领域开展调研,拿出调研成果、推进成果转化,为中央立法积累实践经验。在不违反上位法的前提下,鼓励地方政府先行先试,稳妥进行非税收入管理改革试点,涉“险滩”、向“硬骨头”开刀,审慎有步骤地推广试点经验。

  (三)定大局,明方向。提请财政部拿出非税收入立法的路线图和时间表,尤其是在保障法律效力和权威性的基础上构建初步的法律治理框架,尽快研究制定《政府非税收入征收管理条例》,全方位规范非税收入管理的各类要素,包括概念、征收范围、管理主体、职能职责、项目设立、资金管理以及监督管理等,改变目前中央层面立法层次低、立法分散的现状,为非税收入管理改革指明方向。依据《政府非税收入征收管理条例》,就目前分歧较大的政府性收费和国有资源资产有偿使用收入,制定专门的管理办法,为非税收入的依法征收、分类管理提供制度保障。

  附件:地方政府非税收入立法概况

[稿源:省非税局]
[作者:征管一处]
[编辑:hnfs]
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