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加强国有土地出让收支管理的思考
  来源:郴州市非税局  点击数:  时间:2017-11-22 17:02:58   作者: 字体: 【    】 
近年来,我市严格执行国有土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理,充分发挥了土地出让收入使用效率,确保了资金使用的安全、高效,较好地履行了财政对地方经济的服务职能。但也存在征地成本核算标准不规范、土地出让收入欠缴、少数土地未执行“净地”出让等问题,影响预期收益。现结合我市实际,对土地出让收支管理存在的问题进行分析、研究,并提出 相关改进的措施。

一、工作成效及主要做法

20122016,市本级国有土地出让收入累计126.8亿,支出累计113.2亿(含偿还政府性债务19.18亿元)。近五年市本级土地出让收入总量较大,但从收入中安排用于支持园区建设,支付征地成本、土地开发成本、城中村改造、棚户区改造、企业改制等支出相应增加,以致结余并不多。近五年,市财政从土地出让收入中支出近20亿元用于偿还政府性债务,有力保障了市城投公司和市交投公司等融资平台资金来源,为我市城市化建设做出了较大贡献。
(一)创新征管,建立收支预决算制度。2007年起,市本级国有土地使用权出让收支全额纳入政府性基金预算管理,率先在全省实行“收支两条线”管理。严格按照国家、省、市关于规范国有土地使用权出让收支管理的要求,收入全部缴入国库,支出一律通过基金预算予以安排,实行彻底的“收支两条线”。坚持“以收定支、收支平衡”的原则,及时编制年度土地出让收支预决算,并按规定程序由政府依法向同级人大及其常委会报告。进一步细化土地出让收支项目预算,增强了预算的科学性和透明度。
(二)科学规划,明确征收管理范围。市本级土地出让收入征收范围为“三区一园”(北湖区、苏仙区、经开区、高新园)。明确了市财政与“三区一园”土地出让收入征管体制和分成比例,全面提升了对辖区内土地出让收入的管理。市非税收入管理局负责市本级土地出让收入的征管,参与征地成本的审核,并负责拨付经审定的征地成本、市与区级财政分成、企业改制等支出,以及从国土出让收入中筹集国家、省、市文件规定的专项资(基)金(包括:农土资金、土地收益基金、城镇廉租住房保障资金、被征地农民社会保障资金、征收成本、新增建设用地有偿使用费、农田水利建设资金、教育资金等)。
(三)建章立制,促进规范化管理。在市本级土地出让收支管理上,我局建立了一套比较完善的审批流程。一是征地成本的审核,先由市国土资源局审核,经我局审查后,以正式文件告知市国土资源局和送征地单位。二是土地出让收入的征收,建立了与市国土、规划、住建等部门的联动机制,从制度设计上杜绝了土地出让收入的少征、漏征。我局建立了收入征缴入库台账,与市国土资源局建立的招拍挂和协议出让收入台账定期进行核对。市本级土地出让收入征管实行“先票(税)后证”制度,用地单位(个人)缴清土地出让收入,财政部门开据非税票据、税务部门开据税票后市国土资源局方可办理土地使用权证。同时建立了划拨用地联席会议制度,邀请市发改委、市规划等单位定期审核,并报市政府研究。三是土地出让收入中安排的支出,我市严格按照国家、省、市相关文件及市政府有关会议纪要精神,采取以宗地结算方式结算。需要安排支出时,先由市非税局将宗地的出让情况、缴款情况及拨付的政策依据等填制《支出审批表》,报市财政局预算科审核,经市财政局领导签发后,局国库科将资金集中支付到用款单位。四是加大了清欠力度201111月,市政府成立市城区土地出让收入专项清理工作领导小组。对全市城区2002年以来欠缴土地出让收入进行专项清理,取得了较好成效。
二、存在问题和困难
(一)存有未“净地”挂牌出让现象。多年以来,我市部分出让土地出让时未完全按照国家规定执行“净地”挂牌出让,地块内存在拆迁户未完全腾出房屋、杆(管)线未搬迁及尚未具备“五通一平”等现状。土地非“净地”挂牌出让,将会引发诸多社会经济问题:一是不利于市场竞争机制的引入,造成财政获取的土地收益不充分;二是土地不具备开工条件,部分项目单位以此为由不按期开工建设,造成土地闲置;三是个别项目单位以此为由不愿按照合同约定,按期缴纳财政土地出让收入,甚至个别项目单位向政府提出补偿金的要求等。
(二)历年土地出让收入欠缴较多。土地出让收入清缴工作一直是我市征管工作老大难的问题,从2012至今,每年市政府都要召集市直部门召开多次清缴工作会议,采取行政、经济和法律手段进行追缴,取得了较好成效,2012年以前欠缴的基本上已清缴完。但2013年以来,由于国家加大对房地产市场的宏观调控,房地产市场持续低迷,市城区房产滞销,企业资金不能及时回笼,加上银行的紧缩政策,开发商融资非常困难;个别竞得土地的开发商因债务纠纷,土地被司法部门冻结一时未解冻,开发商暂时无法缴清土地出让价款;个别项目因规划调规,需重新选地置换;部分土地未完全实行“净地”挂牌出让,导致开发商不能开工建设,开发商心有疑虑等因素,出让收入欠缴现象出现了反弹。
(三)市城区房地产遗留问题清理困难。据了解,当前市城区大量小区存在规划超容、违规超层超面积建设,先建后补办手续的自建房、集资房,涉法涉诉等问题,造成业主不能办理国土手续,而欠缴土地出让收入。此类问题严重影响业主办理不动产权证,部分业主甚至10年办不了证,群众意见非常大,经常到政府及相关职能部门上访,造成较大负面影响。
(四)部门间协作和配合有待加强。一方面是财政、国土、规划、建设、房产等部门沟通衔接不够,时有负责土地出让金征收的财政部门不能及时掌握土地出让情况,导致有的项目相关审批手续办完了,而土地出让收入不能及时入库。另一方面是市直相关部门的信息共享工作不够到位,欠缺一个及时公布关于国有土地储备、出让及审批、缴费等各方面最新信息的共享平台。比如容积率的调整,由于相关部门信息不够畅通,衔接配合不够,导致一些涉及容积率调整及用地性质变更项目的土地出让收入不能及时补缴入库。
三、下一步工作建议
(一)进一步加强收支预算管理,健全土地出让收支预决算制度。要严格按照国家、省、市关于规范国有土地使用权出让收支管理的要求,将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,收入全部缴入国库,支出一律通过基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。坚持“以收定支、收支平衡”的原则,及时编制年度土地出让收支预决算,并按规定程序由政府依法向同级人大及其其常委会报告。进一步细化土地出让收支项目预算,增强预算的科学性和透明度。
(二)进一步规范土地出让管理,全面实施“净地”挂牌出让。为进一步建立健全土地交付标准,规范土地交付流程,促进我市房地产市场健康平稳发展,建议由市国土资源局会同市财政局、房产局、住建局、城乡规划局、城管执法局等单位起草《郴州市关于进一步规范“净地”出让工作的通知》,报市政府批准后实施。要求土地出让前,必须完成地块内土地及房屋征收、补偿等工作,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发,使之具备供地条件,并明确土地开发的投资进度和开发时限。
(三)进一步加强部门之间协作,加大土地出让收入的清缴力度。财政、国土、规划、建设、房产等部门要进一步加强协作,凡未取得财政(税务)部门纳税证明和土地出让收入缴款凭证的项目,有关部门不得办理相关审批手续。抓住当前打造“数字郴州”的契机,建立健全国有土地出让、储备及收支信息共享制度。要进一步清理规范土地出让收入优惠政策,严禁减免缓缴或变相减免土地出让收入。进一步加强欠缴单位的清查摸底工作,采取行政、经济和法律手段,加大欠缴土地出让收入的追缴力度。加大执法力度,对有意囤地及恶意欠缴土地出让收入或拒不缴纳欠款的单位严格依法查处。
(四)进一步强力清理遗留问题,有效增加地方可用财政收入。建议由市国土资源、房产、财政、城乡规划、住建、消防等部门组成市政府房地产遗留问题清理领导小组办公室,对市城区全面排查摸底。对小区因开发商故意不申请土地验收,没补办出让手续、未补交土地出让收入;超容积率、改变用途或超面积占用土地,需要补办手续、补交出让收入; 部分居民在房屋买卖、转移、变更过程中,只办理了房产转移变更登记,未补交出让收入等情况,进行专项清理。只要房屋质量和消防安全达标的,按规定给予补办相关手续,缴纳土地出让收入。
(五)进一步完善国土台账管理,不断提升财务收支管理水平加强与国土资源管理部门建立土地出让收入定期对账制度,对应缴国库、已缴国库和欠缴国库的土地出让收入数额进行定期核对,确保有关数据的准确无误。强化会计人员专业培训学习,强化定期业务检查,配备国土收支专职会计人员岗位,着力建立完善的会计核算体系,确保会计信息更加真实、准确、完整。
(六)进一步拓宽收储融资渠道,保障土地储备工作有序开展。在进一步加大财政投入和协调银行贷款的同时,可利用收益分成建立土地储备资金,或针对具体的地块实行项目融资,不断创新土地收储融资方式。要按照城市总体规划和土地利用总体规划,梳理可供储备土地资源,科学制定短期、中期、长期土地储备计划。在强化市级政府土地储备统筹功能的同时,妥善协调好规划区外北湖、苏仙两区的土地储备工作,实行土地资源优化配置、统筹兼顾、综合平衡的土地储备机制。
[稿源:郴州市非税局]
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